两会热点前瞻：GDP增速目标会否淡化，财政刺激将多大

2020年全国两会召开在即。据新华社4月29日公布的消息，十三届全国人大三次会议将于2020年5月22日在北京召开；全国政协十三届三次会议则于5月21日在北京召开。与往年不同的是，今年是我国全面建成小康之年和“十三五”规划收官之年，一场突如其来的新冠肺炎疫情对经济社会发展带来了前所未有的冲击，为此国家宏观调控政策对冲力度也将是史无前例。

“六稳”加“六保”背景下的经济发展目标如何确定，疫情防控常态化下如何谋发展， 短期和长期宏观政策组合拳如何释放内需潜力，疫情倒逼出哪些创新改革，以及“十四五”规划如何启动，都将成为今年两会的重点议题。

“针对即将来临的全国两会，市场非常关注全年财政政策的力度。这不仅体现在财政赤字率的高低上面，也体现在地方政府专项债券和抗疫特别国债的具体规模上面。财政资金的具体投向也是观察重点，例如，是否会进一步刺激消费，是否会加大对传统基建和新基建的倾斜等。”国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东告诉第一财经记者。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经表示，衡量财政刺激力度，需看政府举债规模。从国内外形势以及目前市场主流观点来看，今年财政刺激力度将远超以前，政府（新增）举债恐怕要接近10万亿元。去年政府（新增）举债规模约5万亿元。

GDP增长目标可能会淡化

按照惯例，每年主要经济社会发展目标包括GDP增速会在全国两会期间的政府工作报告中向社会公布。

2020年第一季度，中国GDP季度同比增速仅为-6.8%。4月17日政治局会议对当前形势的判断是“当前经济发展面临的挑战前所未有，必须充分估计困难、风险和不确定性，切实增强紧迫感，抓实经济社会发展各项工作。”

在上述判断下，中央首提“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。中国国际经济交流中心学术委员会委员王军接受第一财经记者采访时表示，今年的经济增速预期目标要适当调整，在百年一遇的疫情灾难面前，重新画出起跑线，重新制定更加切合实际的目标，接受较低的经济增速，在防控疫情的同时，既要解决短期稳定需求和畅通供应的问题，更要重视加快供给侧结构性改革，着力解决中长期、深层次的结构性问题。

中金证券指出，4月中旬的政治局会议首次提出保居民就业、保基本民生等“六保”目标，今年的阶段性增长目标可能会相应淡化。在经历了极不寻常的一季度之后，预计今年政策重点在考虑全球经济仍在加剧下行、主要国家普遍经济负增长的客观背景在落实扶贫目标、保民生、确保就业稳定等方面。

当前，市场上有不少声音认为，2020年中国经济增速会放缓且增长前景具有较强的不确定性，那么中国政府应该把工作重点放到稳就业与稳民生之上，而不必设定2020年的年度增长目标。

在国际环境存在极大不确定的背景下，影响全年经济增速有许多因素，并不完全取决于中国自身。海外疫情是否能得到有效控制、会持续多长时间，对国际经济活动影响的深度和广度，将会不同程度冲击中国经济。中国要做好充足的应对准备，但不意味着一味去坚守“事前指标”或预期指标。

也有专家持不同观点。中国社科院世经政所国际投资室主任、研究员张明认为，中国政府仍有必要设置一个2020年年度增长目标。具体增长目标设在多少，可以讨论，将其建立在各方认可的测算水平上。目标可以富有弹性、未必强制完成。但无论如何，年度目标依然非常必要。

张明表示，中国经济需要一个年度增长目标来协调各方面资源。迄今为止，年度经济增速依然是中国经济增长最重要的指挥棒，无论中央部委还是地方政府，很多经济工作都是以实现经济增长目标为基础开展的。

更为重要的是，经济增速与就业息息相关。根据中国人民大学教授刘元春的研究，中国GDP增速每增长1个百分点，新增就业为200万人，但如果中国GDP增速每下降1个百分点，则会减少就业400万人。换言之，如果没有一定速度的经济增长，稳就业和保居民就业无从谈起。

国务院发展研究中心原副主任刘世锦近日在媒体上表示，中国经济要从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”，“全年能够实现3%左右的增长，就是一个很大胜利”。他同时表示，在增长背景改变的情况下，对增长目标的评估也要相应调整。他建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，“如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。”

财政刺激加大

作为经济运行的“定海神针”，应对疫情的财政政策将在两会期间揭晓。

4月17日召开的中央政治局会议，要求积极的财政政策要更加积极有为，财政政策要真正发挥稳定经济的关键作用。具体要求是提高财政赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，这也被市场称之为今年财政政策“三支箭”。

财政赤字率是指财政赤字占国内生产总值的比率，去年是2.8%，今年市场普遍预计将达到3.5%左右，这将是中国财政赤字率首次突破3%心理防线。财政赤字缺口最终需要发行政府债券来弥补，去年约2.8万亿元。

作为地方基础设施建设重要资金来源的专项债，近些年额度大幅增加，2019年约2.15万亿元，今年已经提前下达了2.29万亿元，市场普遍预计今年规模将达到3.5万亿元左右。

往年很少采用的特别国债，成为了今年应对疫情财政政策的重要工具之一。市场普遍预计规模将达到上万亿元。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，面对前所未有的冲击和挑战，需要前所未有的政策来匹配。比如为提振市场信心，特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿元，但实际执行可以小于这个数字。

相比于2019年近5万亿元的政府举债规模，财政部原部长楼继伟在分析今年需要多大财政政策规模时，认为可能会在去年的基础上再增加近5万亿元，即今年政府举债总规模可能接近10万亿元。

虽然市场普遍预计今年财政刺激力度会高于以往，但具体政府举债规模，即财政赤字、专项债、抗疫特别国债规模仍待在全国两会上揭晓。

中国社会科学院学部委员余永定撰文称，以中国目前的情况来看，为保证实现3%以上的经济增长速度，中国必须大胆实行扩张性的财政政策，辅之以扩张性的货币政策。根据社科院世界经济与政治研究所的初步估算，本次实行扩张性财政政策所需要增加的基础设施投资额应明显高于2008年的4万亿元。

施正文认为，相比于政府举债规模，更关键的是举债的资金投向要把握好。一方面需要把握好举债资金用于转移性支出和投资性支出的分配比例。转移性支出主要弥补减税降费支出缺口、支持地方“保工资、保运转、保基本民生”等，投资性支出主要发债用于基建项目等支出。另一方面用于投资性支出时，一定要选好领域选对项目，避免出现当年4万亿元刺激计划带来的部分行业产能过剩。

财政资金具体投向仍待全国两会揭晓，但核心聚焦在4月17日召开的中央政治局会议首提的“六保”领域，其中，保市场主体就是最大的保就业、保民生，为此国务院已经出台了1.6万亿元减税降费政策。施正文认为，今年全国两会上可能还会有新的减税降费政策出台，比如增值税留抵退税力度可能加大，社保减费期限可能延长等。

目前专项债投资领域也已经明晰，聚焦在市政建设、交通运输、教科文卫等民生服务，农林水利、生态环保、能源项目等传统基础设施领域，5G、数据中心、人工智能等新型基础设施，公共卫生及应急医疗救治等项目，城镇老旧小区改造等。

宏观政策长短结合

面对复杂的国内外经济形势，宏观经济政策应如何取向？短期来看，财政政策发力要聚焦于复工复产和救助，其中救助帮助的重点是中小微企业和低收入人群。中长期来看，要通过改革激发经济增长动能。应当把危中之机重点转到实质性深化结构性改革。

刘世锦表示，现阶段要实现经济的稳增长，重点是稳消费，尤其是居民消费。他建议对低收入群体直接补贴，“（补贴）不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。”

消费是中国经济增长的第一引擎，在国内新冠肺炎疫情得到有效控制的当下，通过一揽子的经济救助政策，提升居民收入、保就业，精准有效地提振消费，是推动经济全面回暖的关键。

总需求不足是当前宏观经济面临的主要问题，总需求的基本稳定有利于宏观经济的稳定发展。刘元春近日撰文表示，目前，一方面需要全产业链复工复产，另一方面还要防止在复工复产之后因为没有订单、没有需求出现二次停工停产。在当前外贸没有全面下滑的状况下，提振内需和提前做好防冲击准备面临一个很好的窗口期，一定不能错过。

从中长期来看，改革是激发经济增长新动能的关键。王军对第一财经记者表示，我国新旧动能转换仍在进行中、转型升级仍处于关键时刻，必须要深化改革。尤其是，收入分配制度改革，国资国企和混合所有制改革，中央与地方财政事权和支出责任划分改革，金融供给侧结构性改革，利率市场化改革，以及资本市场基础性制度改革等。

今年，要素市场化改革全面破冰。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式印发，提出32条举措，除了保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化以外，更是在畅通土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素方面提出诸多实质性举措。

万博新经济研究院副院长刘哲对第一财经记者表示，从供给侧着手，完善要素市场化配置，是深化供给侧结构性改革的关键一步。引导要素从低效率的领域流向高效率的领域，能够在现有土地、劳动、技术等要素投入不变的情况下，提升供给的效率和增长的动力；放松产品和服务价格约束，减少不必要的价格干预和管制，实现要素价格市场决定，有利于激发市场的活力；健全制度，提升政府的监管和服务能力，让市场在资源配置中发挥决定性作用，有利于释放土地、劳动、资本、技术等要素的新红利。

今年是“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”规划的酝酿之年。今年两会期间的政策讨论也会涉及到“十四五”规划的制定。机构分析，估计十四五规划相比十三五规划既有一定的延续性，如进一步转型升级、提高发展质量、生态环保等方向，又需要针对新的内外部环境作出调整，比如，如何在新的内外形势下更加重视内需、挖掘内需潜力，进一步加快转型升级、培育自主创新能力等。