逆周期财政政策发力，学界热议政府举债10万亿可能性

一年一度的全国两会召开在即，一揽子宏观政策将更加清晰，其中担重任的积极财政政策备受市场关注，尤其是疫情前所未有冲击下财政刺激力度有多大，此前一些专家认为今年政府举债可能会接近10万亿元。

近日，在中国财富管理50人论坛与中国财科院举办的一场内部会议上，财政部原部长楼继伟分析今年需要多大财政政策规模时，认为“真有可能接近有的专家提到的5万亿规模”。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经分析，财政刺激力度一个关键指标，就是政府举债规模，通过举债来弥补收支缺口，或筹资投入重大项目以提振经济。去年按照财政赤字率和地方政府专项债来估算，我国政府新增政府举债规模接近5万亿元。而此次楼继伟谈到的今年接近5万亿元，是指在去年近5万亿元新增举债基础上再增加近5万亿元，也就是说今年政府新增举债总规模可能接近10万亿元。

“疫情期间财政减收增支，在国内外复杂形势下，为了应对百年一遇的疫情冲击，稳经济需要突破传统思路，拿出超常规的财政政策来稳住经济。”施正文说。

不过，具体的财政政策仍需待全国两会上中央与地方2020年预算草案报告中揭晓，并经全国人大的批准实施。在预算报告获批之前，有关政府新增举债总规模接近10万亿元的讨论，主要停留于学界层面。

那增加的举债规模会是来自哪里？一是财政赤字上调，二是地方专项债规模继续增加，三是特别国债。

近些年中国经济增速放缓，财政政策采取了扩张政策。衡量财政政策扩张力度，一般看两个指标，一个是财政赤字率，另一个是地方政府专项债券规模。2019年我国（国内生产总值）GDP近100万亿元，按照当年2.8%赤字率估算，财政赤字规模是2.8万亿元，加上当年2.15万亿元专项债规模，2019年财政刺激力度已经接近5万亿元。

而面对今年疫情前所未有冲击，一季度经济罕见同比下滑6.9%。为了让经济重回正轨，4月17日的中共中央政治局会议指出，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。其中要求积极的财政政策要更加积极有为，财政政策要真正发挥稳定经济的关键作用。而具体发力点出了提高财政赤字率、增加专项债外，还包括发行抗疫特别国债。

因此今年财政刺激力度更大毫无悬念，但具体发力点的选择上，楼继伟有自己的看法。

相比于目前不少学者建议的今年财政赤字率提至3.5%，楼继伟认为要大幅扩大财政赤字率，甚至可以达到5.8%。而且赤字率主要是增加中央财政的一般赤字率。

如果简单按GDP100万亿元大略估算，今年财政赤字规模将达到5.8万亿元，而这笔资金缺口将通过发债来弥补。

楼继伟表示，我国去年赤字率是2.8%，今年即使再加3个百分点也只是5.8%，相比美国的赤字率从3%提高至14%，并不存在特别的压力。

之所以财政赤字率相比去年大幅增加3个百分点，楼继伟有自己的一个大概估算。

他表示，2019年全国一般公共预算收入约19万亿元，疫情导致经济减速可能减少财政收入1.5万亿。目前来看，第一季度财政收入已经下降较多（-14.9%），全球疫情何时能真正平稳、产业链何时能真正恢复还很难判定，首先要解决这1.5万亿的减收问题，如果加大增值税留抵退税力度，按退税1万亿预估，则就是2.5万亿的规模，再加上抗击疫情补短板增加的一般支出，至少增加3万亿的赤字，而且主要是中央层级的。我国GDP去年是100万亿，3万亿就是3个百分点的赤字率。

施正文认为，此前中国经济增速是逐步缓慢降低，财政赤字率增幅也很小。而此次疫情对经济冲击前所未有，百年难得一遇，因此制定财政赤字政策也要跳出常规思维，特殊时期采取特殊政策，大幅提高财政赤字率。由于疫情影响是全国性，而地方增加一般性赤字来举债不能用于经常性支出，因此此次需要中央财政赤字大幅增加，通过转移支付来支持地方渡过难关。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经，今年财政赤字率可能达不到5.8%。不过针对疫情特殊时期，仍需要超大力度财政政策。

另一位财政专家也认为，财政赤字率可能不会高达5.8%，但在去年近5万亿元发债基础上再新增5万亿元举债，可能性较大。

目前外界普遍认为，今年财政政策刺激力度可能主要集中在专项债和抗疫特别国债。目前专项债已经提前下达了2.29万亿元，市场预计最终实际规模可能最高能达到4万亿元。不同于纳入赤字范围的地方一般债务限于没有收益的公益性项目，专项债项目需要项目收益与融资自求平衡。而抗疫特别国债规模，市场预估也达到上万亿元。

对此，楼继伟认为专项债额度应该有所增加，但加多少取决于有多少合格项目。“专项债要对应有一定收益的公共投资项目，一般使用政府性基金做还款保障，各地普遍用土地储备基金。额度的增加还是要与符合条件的项目相对应，但确实应有所增加。”

他表示，这次提出了抗疫特别国债，但也要符合特别国债的要求，即所用项目能够按期付息、到期还本。如果是五年期的特别国债，估计大致每年要付息2--3%，五年以后一次还本。如果真有这样的项目，民间投资就可以做，或者财政提供些补贴支持。如果真找到一些这样的公共项目，少量发一些特别国债未尝不可，但大量的这类机会可以由民间来做，政府给予一定的支持，还如PPP方式就可以。

楼继伟认为，当前最重要的是推动结构性改革，推进包括劳动力、土地、资本、技术、数据五大要素的市场化配置改革。其中财政政策可以通过支出结构调整来助力。比如支持农民工子女就学，建议将已有的中央义务教育经费随学籍转移制度，进一步延伸至发达地区，让发达地区多吸收农民工，支持农民工子女的就学和就业。