财务造假、带病IPO屡禁不止，新证券法亟待“发威”

IPO“带病申报”惊人。证监会最新披露数据显示，2019年6月至今，证监会分两批次对86家首发企业进行了现场检查，其中30家撤回IPO申请并终止审查。

第一财经统计发现，2019年总共有80家公司终止了IPO审核，其中前五个月终止17家，6月至年底终止63家。下半年最多时一个月就终止了23家。

除了拟上市企业，已上市公司也被频频“点名”财务造假、欺诈。为何连续多年加强监管、加大打击，违法行为却依然屡禁不止？

“法治环境不配套，”一位接近监管人士对第一财经记者表示，近几年随着注册制改革推进，监管部门在推动法治环境完善、从严监管方面做了很多工作，但由于缺少法律配套，处罚不够重，违法成本不够高，仍有许多违法行为出现。

不过，该人士也表示，前述违法主要是2019年之前的，相信今年就会少很多，因为新证券法已经在3月1日正式实施。

国浩律师（上海）事务所律师朱奕奕对第一财经记者表示，发生在3月1日之后的证券市场违法行为，将按照新证券法予以规制，违法成本将大大提高。针对发生在3月1日之前的证券市场违法行为，根据“法不溯及既往”原则将适用旧证券法的规定。

值得注意的是，在3月1日之后立案、但违法行为发生在之前的，也适用旧证券法的规定。对此他建议考虑启用“特别规定”的例外情形。

高比例“带病”闯关IPO

近期IPO发审会过会率较高，否决项目数量较少。一个背景就是监管层自2019年6月启动的两轮现场检查，在前置环节提前“挤水分”。

首发企业现场检查制度启动3年多来，有近200家拟IPO企业接受了现场检查。2019年6月至今有86家接受检查，而撤回申请并终止审查的就有30家。

从现场检查情况来看，依然存在大量涉嫌财务造假等违法违规问题。

比如撤回申请的企业中，有1家就存在连续三年大量更改银行流水对手方名称、摘要、明细账记录；未完整披露关联方及其贷款走账、资金拆借等资金往来情况；会计基础及内部控制存在缺陷等问题。该企业已被移送稽查调查，证监会3年内不再受理其IPO申请。

其余还涉及销售回款来自关联方、高管占用资金、提前确认收入等诸多问题。

尚未撤回材料的企业，也存在收入确认不谨慎、内控不到位、资金来源存疑等诸多问题。可以说，已经检查结束的84家企业中，没有一家不存在问题。

同时，还涉及存在执业质量的保荐机构21家、会计所17家、律所7家。

为何IPO“带病申报”比例如此之高？现场检查企业的筛选上，有没有特殊安排？

第一财经记者从知情人士出获悉，现场检查企业的筛选主要有两类，一类是随机抽查，一类是监管导向。其中，监管导向，主要是指报送材料有比较明显的不规范，为了不浪费审核资源，有针对性地安排现场检查。这可能也是违规案例较多的原因之一。

财务造假将迎“重拳打击”

拟上市企业违规频发，已上市公司问题也不少。信息披露是证券市场健康有序运行的重要基础，而财务造假，“严重挑战信息披露制度的严肃性，严重毁坏市场诚信基础，严重破坏市场信心，严重损害投资者利益”，是证券市场“毒瘤”，必须坚决从严从重打击。

此前，康得新、康美药业财务造假大案震惊市场，数以万计中小投资者合法权益遭受损失。第一财经记者获悉，对康得新已经进行过多次听证，尚未作出行政处罚。

2019年以来，证监会已对22家上市公司财务造假行为立案调查，对18起典型案件做出行政处罚，向公安机关移送财务造假涉嫌犯罪案件6起。上述案件当中，造假周期长、涉案金额大，手段隐蔽、复杂，系统性造假突出，主观恶性明显。

此外，上市公司财务造假往往伴生未按规定披露重大信息、大股东非法占用上市公司资金等严重损害投资者利益的其他违法犯罪行为，审计、评估等中介机构未能勤勉尽责执业、“看门人”作用缺失的问题依然突出。

有接近稽查人士对记者表示，近两年的严厉打击，让违法行为集中暴露，暴露的速度也更快。现象上看到的是立案调查数量较多，不过也可以观察到市场行为的规范，比如中介开始发表非标意见、董监高不随便签字等，市场机制开始有所完善。但该人士也表示，监管还需要继续加强。

4月15日，金融委专题研究了加强资本市场投资者保护问题，并指出“最近一段时间，一些上市企业无视法律和规则，涉及财务造假等侵害投资者利益的恶劣行为。”而早在4月7日，金融委第二十五次会议部署五大重点任务时也明确提出，“坚决打击各种造假和欺诈行为”。

据证监会透露，下一步将重拳打击上市公司财务造假、欺诈等恶性违法行为，用足用好新证券法，集中执法资源，强化执法力度，从严从重从快追究相关机构和人员的违法责任，加大证券违法违规成本，涉嫌刑事犯罪的依法移送公安机关。

新证券法待“发威”

只有严监管、缺少重处罚，显然对违法违规的打击是远远不够的。新证券法终于完成修改并于今年3月1日实施，其震慑作用有待真正发挥出来。

新证券法对信息披露违法处罚大大加重。比如，对于欺诈发行，从原来最高可处募集资金5%的罚款，提高至募集资金的1倍；对于上市公司信息披露违法，从原来最高可处以60万元罚款，提高至1000万元。

同时，处罚更侧重落实到人，对发行人的控股股东、实际控制人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员都有明确处罚标准。

保荐机构的处罚也大幅提高。保荐人出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的保荐书，或者不履行其他法定职责的，也将最高面临100万到1000万的罚款。

但是，新法实施仍面临“新旧衔接“问题。

朱奕奕表示，针对新法旧法的衔接问题，有一个基本原则，即“法不溯及既往”。在这个原则下，发生在3月1日之后的违法行为，适用于新证券法；3月1日之前立案的，适用于旧证券法。容易引发争议的在于3月1日之后立案但违法行为发生在3月1日之前的情形。

就IPO而言，2020年3月1日之后提交的申报材料，以及出具的年报、财报等，如果存在严重的信息披露违法，处罚将适用新证券法，违法成本大大提高。

“随着法治环境逐步完善，特别是新证券法实施，处罚越来越重，预计今年IPO带病申报的情况将有明显改善。”前述接近监管人士对记者称。

但是值得注意的是，3月1日之后立案、违法行为发生在3月1日之前的，也应适用于旧法。因此，朱奕奕指出，近期立案调查的多个案件，如果查明的违法违规行为发生在3月1日之前，则仍可能将适用旧法。

“新证券法的一个重点，就是提升了行政处罚的力度，以坚决打击遏制证券市场的违法违规行为。”朱奕奕称，法不溯及既往应有两个例外，一是有利追溯，针对违法违规行为的行政处罚问题，目前看新证券法大部分是加重了处罚；另一个是新法有明确特别规定，但很遗憾新证券法未作出明确的规定。

他表示，根据《立法法》第九十三条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。因此，针对正在审理中的违法违规案件以及正处于法律程序中的投资者索赔案件，一般应遵循“法不溯及既往”的原则。

“但是，如果新证券法的规定，是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定，应予以适用。”他认为，对于诉争的问题，如果此前的证券法规没有明确规定，但若新证券法予以明确规定时，则可参照适用新证券法。