财政部2月连发三文件 疫情下PPP逆市回暖

从大刀阔斧疯狂扩张，到政策收紧陡然遇冷，PPP已经经历了一个轮回。

尤其在2019年3月《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（又称：财金10号文）下发后，PPP就进入了漫长的过冬期。直到今年年初，市场都没有预料到，转机竟然随着一场突如其来的新冠疫情到来。

2月28日，财政部发布《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》，推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目规范运作。稍早，2月13日财政部PPP中心印发《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》（下称《通知》），《通知》提出了两个要求：加快推进、持续推进，提高PPP项目入库效率。2月17日财政部PPP中心发布新PPP综合信息平台上线，进一步完善PPP的管理工作。一个月内，财政部关于PPP连发3次文件。在这个特殊时期尤为引人关注。

更引发市场关注的是，近期PPP获得批复开工的项目明显变多，基建板块一片大涨。这让市场对PPP的变暖更有信心。

21世纪经济报道记者采访多位市场人士发现，PPP回暖是事实，但在疫情对宏观经济带来冲击的背景下，对待这一回暖也要警惕过分乐观。

PPP仍未释放根本利好信号

E20研究院执行院长薛涛在接受21世纪经济报道记者采访时指出，最近关于PPP的文件，比较重要的就是关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》，但这个文本并非为了疫情而专门提出，而是已经酝酿三年，本来就准备在这个时间发出来。但从目前市面上的政策看，尚未出现为疫情专门发布的明显利好的新的规范性文件。

他进一步解释，目前会有一些鼓励性的措施，比如加快审批。但是对于限制PPP释放的各项硬性规范条件并没有放松，最关键的财政可承受力限制比例5%和10%的两条红线没有提升，尤其是财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目的条件并没有放松。这意味着整体层面上的空间没有扩大。但是从局部来看，项目的推进按月度计算未来的数量应该会增加。

“但这也并不意味着PPP整体就一定会迎来快速大规模的增长。近日有数据显示，已公布的7个省份重点投资项目计划中，2020年推出的总投资计划比起2019年反倒降了4.9%。由此推测，从全年总量上看，PPP可能还是收缩的，只是受疫情影响，收缩比例减少。又因为第一季度很多项目停滞，所以下面三个季度会加快释放。”薛涛称。也有市场人士对PPP表现出了更强烈的信心。

北京天成山禾管理咨询有限公司总经理郭巍对21世纪经济报道记者表示，根据这次新冠疫情的特点，普遍判断这次疫情对整体中国宏观经济的影响在一季度是很大的。而对冲疫情的很重要的一个抓手，就是基建和公共服务的项目建设。而目前可以应用的模式大体上就是两种，一是通过这个地方政府专项债券，二则是通过这个PPP模式。但因为政府专项债券占用额度，所以PPP模式预计会受到政府更多的青睐，疫情后PPP的回暖是可以肯定的。

在大基建拉动经济的背景下，我们可以期待一定规模的项目释放，但对于PPP的长期前景，薛涛则指出，不应过分乐观。去年地方政府已经有很大的财政压力，受疫情影响，预期未来政府支付能力不会特别乐观，再加上目前中央对控制地方政府负债的导向没有变化，这些都是限制PPP长期发展的内在原因。

产业新城PPP模式有望回暖？

事实上，自2019年财金10号文下发后，某令一个二线地产公司跃居一线并获资本市场青睐的产业新城PPP模式就受到了根本限制。

但21世纪经济报道记者采访中获悉，自去年年底以来，这一模式正在悄然复苏，而在疫情过后，这一模式有望继续回暖。

郭巍指出，这次产业新城模式的重新“崛起”并非之前的那家地产公司重操旧业，而是目前很多央国企地产公司意识到这个模式的好处，开始尝试运作。并且因为央国企的背景，地方政府也愿意与他们合作。

但毋庸置疑，产业新城模式之所以被限制在与2019年财金10号文中对土地出让金做支付进行了明文禁止，而这也是曾经产业地产PPP模式的核心。在政策上未放松的情况下，新的产业新城PPP模式如何继续？

一位PPP业内人士告诉记者，政策的限制无法突破，但是现在很多企业和地方政府尝试使用金融手段变通，比如走通道或者通过其他科目掩盖等。在PPP业内，很多时候合规并非完全符合文件就叫合规，而是符合两个条件，一个是能够通过财政承受能力论证，一个是通过物有所值评价。而现有的监管文件，行业也在争议，前两年管得太死，很多好的项目还是有存在的价值。这是市场自发的选择。

“产业新城PPP模式本质上是用土地溢价做支付，收取产业发展服务费的模式，而产业发展服务费靠的更多的是产业转移。但该种模式能不能大规模的复制和发展，最终还要看政策的走向。最早走这种模式的地产龙头公司也在积极寻求模式的升级和改造，我们也还在观望。但是回暖的迹象已经开始出现。”他进一步指出。