《野生动物保护法》修法难在哪？大数据揭秘超5000亿大产业

全国防控新冠肺炎疫情之际，野生动物保护相关修法已经启动。将于下周一（24日）召开的十三届全国人大常委会第十六次会议，第一项议程就是“关于提请审议全国人大常委会关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定草案的议案”。

据第一财经记者了解，此次修法进程，仍可能面临各方利益协调等大难题。透过大数据可以发现，目前大量的野生动物不在保护管理范围，包括绝大多数的蝙蝠、鼠类、鸦类等传播疫病高风险物种。此外，出于我国野生动物养殖和食用产业规模巨大的现状，野生动物人工繁育问题仍可能是争论焦点。

修法还得面对那些老问题

自从1988年11月8日，第七届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国野生动物保护法》以来，《野生动物保护法》经历了2004年、2009年、2016年、2018年四次修改。

其中，“动静”最大的一次，当属2016年的修法。在此之前的一年多时间里，各方展开过激烈的争论。但修法结果仍不令人满意，“野保法”依然被很多人称为“利用法”。

全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺日前表示，《野生动物保护法》的立法目的主要是保护珍贵、濒危野生动物，并且采用国际通行的名录保护办法。因此，有必要进一步补充完善《野生动物保护法》等相关法律法规，扩大法律调整范围，加大打击和惩治乱捕滥食野生动物行为的力度。

19日，曾经在2015年主持过一次《野生动物保护法》修法讨论的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，在家里翻出了当年修法讨论时列出的问题清单。他发现，当年遇到的、争论的、想解决的问题，眼下大部分依然存在。这次修法，还得面对这些问题。

“2016年的修法有进步，但因野生动物产业界的强力影响，做了一些涉及利用的相关修改，也有人说退步了。”今天（20日）上午，常纪文对第一财经记者说。

从这份问题清单里，第一财经记者挑了一些有代表性的：

《野生动物保护法》的立法目的是否需要修改？如要修改，如何修改？立法目的和制度建设是否应继续包括开发利用野生动物？法律制度建设的重点应否改变；什么是野生动物？法律需保护哪些野生动物？驯养繁殖的野生动物在什么条件下可以解除原有的保护条件，可以商业利用；

还有，哪些野生动物不应成为可食用野生动物？违反规定经销和食用野生动物，或者违法规定经销非法获取的野生动物，如何处理；对于民营的虎、熊等珍稀动物饲养场，法律修改时应如何对待？如是继续允许运行还是由国家有偿收归国有，或者容许公办民助或者民办公助；在野生动物数量众多的地方，是否允许对国内外民众开放狩猎权拍卖？是规范还是禁止野生动物表演？对于民间的耍猴等表演，如何对待？

“现行的《野生动物保护法》并未把所有的野生动物纳入保护范围。”常纪文对第一财经记者说，该法规仅保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，并不保护野兔等普通的野生动物，不利于防止公共卫生事件的发生和生态平衡的保持，建议该法将保护范围扩展至可能引发公共卫生事件和影响区域生态平衡的其他野生动物。

养殖和食用产业规模巨大

第一财经记者梳理了一组与野生动物相关的大数据，从中也可以看到《野生动物保护法》修法所面临的困境。这些数据均来自于国家林草局、农业农村部、国家市场监管总局、海关总署和国务院发展研究中心、中国工程院等权威政府部门和研究机构。

我国是世界上野生动物种类最丰富的国家之一，仅脊椎动物种类就达6500多种，约占全球脊椎动物种类总数的10%。其中，陆生脊椎动物种类达2100多种。大熊猫、朱鹮、金丝猴、华南虎、扬子鳄等470多种陆栖脊椎动物是仅分布于中国的特有物种。

实际的保护效果如何，还存在一些争议。目前，大量的野生动物不在保护管理范围，包括绝大多数的蝙蝠、鼠类、鸦类等传播疫病高风险物种。

《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》（2017年）介绍，目前，我国各地人工饲养繁殖的野生动物种类多达几百种，龟鳖类、毛皮动物、蛇类、鹿类、鳄鱼类、蛙类等养殖业已形成集约化生产。

根据调查估算，2016年，全国野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409多万人，创造产值5206多亿元人民币。其中，毛皮动物产业从业者约760万人，毛皮产业产值估算3894.83亿元；药用动物产业的从业者约21.08万人，创造产值50.27亿元；食用动物产业的从业者约626.34万人，创造产值1250.54亿元；观赏、宠物类产业的从业者约1.37万人，创造产值6.52亿元；实验灵长类动物产业直接从业者约2000人，创造产值4亿元。

据不完全统计，2016年我国观赏动物园旅游产业91.89亿元。2016年动物园收入65.18亿元。野生动物保护繁育中心游客消费收入4.04亿元。自然保护区收入2.67亿元。

我国野生动物产品加工业规模巨大，尤其是全球最大的毛皮产品加工制造国，全球75-80%的毛皮原料皮张产品在我国鞣制印染加工，全球 80-85%的毛皮服装及服饰产品在我国加工制造。

数据显示，按照我国貂狐貉养殖产业最高峰的2014年产量来计算，全国貂狐貉场户合计约为169120家（其中水貂场户多达81420家，狐狸场户多达5050家，貉场户多达37200家），直接从业人员约为170万人，加上家畜毛皮动物场户（家兔、獭兔、羊）240000家，平均每个养殖场户提供5个人就业，人数约为120万人，合计直接就业人数约290万人。

我国食用野生动物的产业规模同样巨大。以食用为养殖目的的野生动物种类较多，包括龟鳖类、娃娃鱼（大鲵）、蛙类、鳄鱼、果子狸、蛇、雉鸡类、雁鸭类等。其中规模较大的有龟鳖类、蛙类、大鲵、鳄鱼、蛇类等等。

据估算，2016年我国食用动物产业的直接从业者约626.34万人，总产值1250.54亿元。其中两栖爬行类养殖从业人员101.7万人，年产值506.48亿元。爬行动物养殖从业人员501.13万人，年产值643.22亿元。鸟类养殖从业人员14.73万人，年产值76.56亿元。兽类养殖从业人员8.77万人，年产值24.28亿元。

“以养代保”说法不可信

历次的《野生动物保护法》修法，野生动物人工繁育都是争论的焦点之一。

现行《野生动物保护法》第二十条规定，对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。

经第一财经记者梳理，截至目前，我国已经发布了《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录（第一批）》（2017年），并于当年7月1日正式实施，梅花鹿、马鹿、鸵鸟、美洲鸵、大东方龟、尼罗鳄、湾鳄、暹罗鳄、虎纹蛙9种野生动物被纳入。原国家林业局有关负责人表示，名录实施后，相关单位凭专用标识开展对上述野生动物的出售、购买和利用活动，此新规可避免非法来源野生动物产品流入合法渠道，进一步规范野生动物经营利用行为。

此外，2017年11月，原农业部发布了《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第一批）》，自发布之日起生效。三线闭壳龟、大鲵、胭脂鱼、山瑞鳖、松江鲈、金线鲃6种野生动物被纳入。2019年5月，农业农村部对拟定的《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第二批）》进行公示，黄喉拟水龟等19种野生动物被纳入。

国家濒危物种科学委员会常务副主任、中国科学院动物研究所研究员蒋志刚解释说，《野生动物保护法》确定了“保护优先、规范利用、严格监管”的原则，列入名录的国家重点保护陆生野生动物，满足4个方面条件：

人工繁育技术成熟，并形成了规范化的技术操作流程或人工繁育技术标准；开展人工繁育活动的种源为子二代及以后的个体，不需要从野外获取种源（用作改良人工种群等特定用途的除外）；人工繁育种群规模能够满足相关合法用途对该物种及其制品的合理需求；相关繁育活动有利于缓解对野外种群的保护压力。

不过，对于“以养代保”的说法，多位保护界人士对第一财经记者表示，繁殖利用并不能必然保护住在野外生存的野生动物。比如林蛙养殖，黑龙江合江林业科学研究所专家邓际华介绍，目前，国内没有科学、完善的林蛙半人工养殖技术及相关产品的标准。个别养殖户少养多捕，甚至对野外林蛙资源进行掠夺性捕捉，造成了林蛙资源的严重破坏。

世界动物保护协会科学家孙全辉对第一财经记者说，“以养代保”“利用和保护并举”，使得“野味”市场屡禁不绝，非法贸易“常打常存”。一些不法分子为了获取更大的经济利益，以生产养殖的名义收购和贩卖野生动物。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授刘鹏介绍，我国是非法野生动物交易规模最大的国家之一，近10年来仅海关公布的非法野生动物走私案件就涉及多达109种野生动物。

海关总署统计数据显示，仅2019年，全国海关就侦办濒危动植物及其制品走私犯罪案件467起，查获包括象牙、穿山甲等各类濒危物种及其制品1237.6吨，分别较上年增长2.2倍和8.6倍。

常纪文对第一财经记者表示，权威医学研究机构已经证明，2003年的“非典”和新近发生的新冠肺炎疫情，极有可能是野生动物传染给人类，并造成人际传播引起的，给野生动物的非法食用和利用再次敲响了严厉的警钟。建议国务院野生动物保护主管部门会同国务院卫生行政部门组织开展公共卫生风险和生态环境评估，并公布禁止食用的野生动物名录。