董登新：准确理解社保缴费减免新政

2月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，其中最重要的内容之一就是会议决定：“阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，除湖北外各省份，从2月到6月可对中小微企业免征上述三项费用，从2月到4月可对大型企业减半征收；湖北省从2月到6月可对各类参保企业实行免征。”这是我国现行社保制度建立以来最大幅度的阶段性缴费优惠政策。

对于这一重大新闻发布，由于人社部尚未发布具体实施规则，媒体报道和理解五花八门，各不相同。如何正确、准确理解这一政策意图及做法？笔者认为，有必要正确把握以下几个要点：

（一）阶段性减免社保缴费政策出台的目的及意义

会议明确指出：阶段性减免企业社保费，直接目的是为了“减轻疫情对企业特别是中小微企业的影响，使企业恢复生产后有一个缓冲期”。最终目的则是“多措并举稳企业、稳就业”。会议强调，“当前统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，一项迫切任务是稳就业。稳就业就必须稳企业。”

一切以人民为中心，民生为本。就业是天大的民生，要想保就业，就必须保企业。

本次阶段性减免社保缴费有一个重要的时间概念：全国所有中小微企业及湖北各类企业阶段性“豁免期”为2020年2月至6月，共有5个月；湖北以外各省的大型企业减半缴费“优惠期”为2020年2月至4月，共有3个月。

（二）阶段性减免社保缴费只涉及三个险种

此次阶段性减免社保缴费，只减免人社部负责管理的三个社会保险项目，即养老保险、失业保险及工伤保险，而由国家医疗保障局负责管理的医疗保险和生育保险则不在减免之列。

社保有五险，只减免三险。原因何在？首先，失业保险和工伤保险两项基金的收支易于平衡，而且基金结余稳定，此外，养老保险不仅费率高，而且基金收支有较好的对称性和预期性，因此，阶段性减免这三项缴费，易于精算和掌控。其次，生育保险已并入职工基本医疗保险，而职工基本医疗保险收支不对称、不平衡的状况，具有较大的不确定性，尤其是当期收支平衡压力较大，因此，我们不能轻易动它。

（三）阶段性减免社保缴费不包括机关和事业单位

众所周知，我国基本养老保险已实现了制度全覆盖，但仍存在“双轨制”现实，我国基本养老保险区分为两类制度：第一类是职工基本养老保险，主要覆盖企业、机关、事业单位职工；第二类是城乡居民基本养老保险，主要覆盖年满16周岁、不在读、无资格、无能力参加职工基本养老保险的所有城乡劳动力。

此次阶段性减免社保缴费，只针对职工基本养老保险，不包括城乡居民基本养老保险，而且只针对企业的三个险种：职工基本养老保险、失业保险和工伤保险，而机关、事业单位的社保缴费不在减免之列，仍然按照常规水平缴费。

（四）阶段性减免社保缴费只减免企业，不减免员工

按照社会保险法及人社部原先规定，在本次春节假期因疫情延迟复工期间，企业必须按合同照样发放员工的月工资，并及时足额地进行社保缴费，对于缴费确实有困难的企业，最多可以延迟6个月或12个月补缴。

然而，为了帮助企业度过疫情难关，国务院决定“阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费”，将来不用补缴。但请注意，会议只明确了“单位缴费”减免，并没有具体说明个人缴费是暂停，还是减免。由于工伤保险原本就不需要个人缴费，对它的理解不存在歧义，但职工基本养老保险和失业保险单位缴费减免后，个人缴费是否应该照常？

回答是肯定的。如果企业豁免缴费，而个人也停缴，那就意味着个人社保缴费中断，在此期间社保缴费记录就是空白，这会缩短参保人的“缴费工龄”，有损劳工“多缴多得”的社保权益。因此，可以肯定地讲，此次阶段性减免社保缴费，只减免企业，不减免个人，企业员工必须照样缴费，以获得正常的社保缴费记录。

（五）阶段性减免社保缴费应该覆盖个体工商户及灵活就业人员

按照社会保险法及地方常规，个体工商户及灵活就业人员应该优先选择参加职工基本养老保险，如果没有足够的支付能力，就必须参加城乡居民基本养老保险。

在国外，社保缴费大多是由雇主和雇员对等缴费的，而且在总缴费水平上，个体工商户及灵活就业人员与企业是完全一样的。比方，美国基本养老保险雇主缴费为6.2%，雇员缴费也是6.2%，雇主雇员合计费率为12.4%。因此，在美国，个体工商户及灵活就业人员基本养老保险缴费总水平就是12.4%，由个体工商户及灵活就业人员自己缴纳，没有政策优惠。

然而，我国对个体工商户及灵活就业人员社保缴费采用的是优惠政策。社保降费前，我国职工基本养老保险单位缴费是20%（记入社会统筹账户），人个缴费是8%（记入个人账户），二者合计总费率为28%，而个体工商户及灵活就业人员缴费率却不是28%，而是20%，其中12%记入社会统筹账户，8%记入个人账户。

在社保降费后，我国现行职工基本养老保险单位缴费为16%，个人缴费为8%，总费率为24%，而个体工商户及灵活就业人员缴费率20%仍低于24%，因此，社保降费并未直接降低个体工商户及灵活就业人员的名义缴费率，但各地在其缴费档次设计上已纳入了降费因子。

按道理讲，此次阶段性社保缴费减免，个体工商户及灵活就业人员20%缴费中记入社会统筹账户的12%，是否也应该享受中小微企业待遇免缴？这一问题需要人社部来具体回答并作出明确安排。

（六）阶段性减免企业社保缴费应作为“视同缴费”，由财政补偿

如果阶段性减免企业社保缴费，又不致于损害员工社保权益，那么，在减免期间，企业少缴或免缴的部分就必须视同“按时足额缴费”，并由财政通过转移支付来兜底、拨付这一减免额度，以确保基金收支平衡。

在这一点上，美国政府的同样操作却更加市场化，也更加精明和小气。2008年美国引发世界性金融危机，奥巴马政府决定阶段性地降低雇员社保缴费负担，但雇主缴费负担不变。美国政府决定，在2011年和2012年两年内，允许基本养老保险雇员缴费由6.2%降至4.2%，而雇主缴费仍维持6.2%，这一减费政策从2011年1月1日起至2012年12月31日止。这一减法的实质是市场化的方法和原理：现在降低雇员缴费，就会减少参保人未来的养老金领取水平，而且这一减法对企业没有减负的作用，对财政也没有影响。

但我国职工基本养老保险单位缴费高达16%，是个人缴费的两倍，因此，有必要通过阶段性减免社保降费为企业实质性减负。事实上，我国社保原本就是由财政兜底的。

（七）减税降费的财政社保关系目前仍是左右手关系

自2015年以来，为了给企业减负松绑，国务院连续推出了一系列企业减税降费的重大政策，并配套实施放管服改革，大力改善企业营商环境。其间动作比较大的，包括全面营改增，增值税主体税率累计下调4个百分点，从过去的17%降至现行13%；新个税也大幅消减了个人所得税。与此同时，社保降费成效显著，失业保险费率降幅超过200%，生育保险和工伤保险费率降幅均超过100%，职业基本养老保险单位缴费费率从20%降至16%。此外，还有对困难就业群体社保缴费实施财政补贴的措施等。

2019年全国减税降费规模超过2.3万亿元，占GDP的比重超过2%。减税降费有效减轻了企业负担、增加了居民收入和消费能力、促进了企业加大研发投入、稳定投资和扩大就业，有力支持了实体经济特别是制造业稳定发展。

但大幅减税降费也带来两个结果：一是财政收入增速大幅下降，财政进入“紧平衡”。2019年，全国一般公共预算收入同比增长3.8%，全国税收收入同比增长1%，个人所得税下降25.1%。二是财政对社保基金的转移支付已突破万亿大关，财政对社保兜底的压力越来越大。

然而，我国社保名义费率确实偏高，必须降费，但决不能一降了之，我们必须抓住本轮社保降费的重大历史机遇，做好社保改革的顶层设计，对缴费型社会保障制度（五险三金）尽快进行整合改革，并以此优化社保制度，提高社保制度的公平、效率和可持续性，并实质性减轻企业社保负担。

（作者系武汉科技大学金融证券研究所所长）

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