专访国研中心常纪文：《生物安全法》立法难度大，即将进入二审

日前召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议明确，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

“目前来看，《生物安全法》统筹生物安全和生物产业发展两方面的要求，是保障国家总体安全、维护公共卫生安全、促进经济社会健康运行，需要尽快制定的法律。”今天（17日）上午，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员对第一财经记者说。

常纪文说，2020年10月，联合国生物多样性公约第十五次缔约方大会将在云南省昆明市举办。若《生物安全法》如期得以通过，将从法律层面向国际社会宣告表明中国的生物安全保护立场和态度，展示中国保护生物安全的制度化对策和负责任举措。

国家和民族安全的重要内容

第一财经：有关生物安全的问题，以往关注的人并不多，甚至一些专家领域的研究人员都说不清楚。我国为何要制定《生物安全法》，能否介绍一下这一法律的制定背景和立法现状？

常纪文：生物安全是国家和民族安全的重要内容，也是构建人类命运共同体必须要面对的问题。生物安全是指与生物有关的因子对国家社会、经济、公共健康与生态环境所产生的危害或潜在风险。

国际社会非常重视生物安全的保护，1992年制定了包括生物安全内容在内的综合性条约《关于环境与发展的里约宣言》《21世纪议程》和专门性条约《生物多样性公约》。之后为了落实《生物多样性公约》，其成员国制定了《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》和《关于获得遗传资源和公平公正分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》。

我国作为生物资源大国，是生物多样性公约的成员国，国务院于2005年4月27日作出决定，核准《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》。

作为《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国，我国有必要按照自己的立法程序，将其规定和要求转化为国内法律或法规或者国内法律法规的规定，以更好地行使国际法律权利，履行国际法律义务。

第一财经：我国与生物安全有关的法律法规应该不少，为何还要专门制定一个法律？

常纪文：目前，我国与生物安全有关的法律法规主要有《食品安全法》《种子法》《农产品质量安全法》《传染病防治法》《检验检疫法》《海关法》《突发事件应对法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《自然保护区条例》《野生植物保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》等。

为了工作需要，一些部门制定了一些专门的部门规章和标准，如为了实施《农业转基因生物安全管理条例》，有关部委制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物加工审批办法》《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等配套性规章。

但是总的来看，这些立法都属于生物安全相关的立法或者属于生物安全保护子领域的专门立法，相互之间缺乏有机协调，实施起来难免出现立法空白、立法冲突、体制不衔接和法律实施效能不高等问题。按照我国的立法传统和法制实施需要，有必要制定一部对我国生物安全保护作出系统性体制安排、系统性制度构建和系统性机制创新的基础性、综合性法律。

2019年10月21日，我国《生物安全法》草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。按照中央关于加强党对立法工作领导的改革要求，国家和地方的重要立法或者立法修改，在报请同级人大及其常委会审议或者进一步审议时，需要经过同级党委深改委的审议。目前，《生物安全法》草案即将进入二审。

生物安全法属新型专业领域法

第一财经：《生物安全法》主要想解决哪些问题？

常纪文：按照《卡塔赫纳生物安全议定书》的主要内容和中央全面深化改革委员会第十二次会议的精神，我国《生物安全法》的制定要立足于国内和国际工作两个实际，明确立法目的，科学设定适用范围。

在此基础上，才能按照需要加强体制协调，精准建立基本原则，合理布局主要内容，系统构建法律制度，按需创新法律机制，并对应地设计法律责任。

我个人认为，在立法目的方面，可以将《生物安全法》的立法目的设置为国内和国际两个层面的目的；在国内目的方面，建议将维护国家生物安全和促进生态文建设作为总体目标，把保障公共卫生安全和人民生命健康作为根本目的，把保护生物资源、维护生态平衡、促进生物技术健康发展、加强国家生物安全风险防控作为直接目的。

另外，在国际层面，建议将促进国际生物安全的交流和合作、促进人类命运共同体建设、促进人类与自然和谐共生，纳入立法目的。

总的来看，《生物安全法》的立法目的比较广泛，既与现行的生态保护、自然资源保护、环境污染防治法律法规的立法目的有重合的地方，也包含生态环境保护立法所不规定或者不体现的立法目的，如生物技术的规范开展、传染病与动植物疫情防范与控制、人类遗传资源安全的保障、生物恐怖袭击与生物武器威胁的应对等目的。因此，从立法目的来看，《生物安全法》属于与生态环境保护法这个领域法有交叉的新型专业领域法。

第一财经：《生物安全法》的适用范围有哪些？

常纪文：可以将《生物安全法》的适用范围界定为在我国主权管辖的地域范围。将适事范围界定为病原微生物、实验室生物安全、传染病防控、基因工程和转基因、食品安全、生物制品、人类遗传资源与生物资源保护、两用物项（军民两用的敏感物项和易制毒化学品）和技术管控、动植物检疫、出入境检验检疫、突发安全事件应对、伦理管理等领域的权益确认和活动。

此外，也可以将国家生物安全体系的构建、国家生物安全保障能力建设、国际相关条约的履行、加强国际交流和合作等纳入适事范围。将适人范围界定为开展上述活动的国家、监管机构、企业事业单位和其他组织、个人等。

明确适事范围是科学立法的前提。为了科学表述适事范围，建议在总则中或者附则中，将“生物安全”的定义界定清晰，防止概念扩大化或者缩小化，造成内容混淆。

第一财经：这就意味着《生物安全法》要规范一些内容，并处理好多方面的关系。

常纪文：对。在主要内容的规范方面，建议按照适事范围，加强规律性事项的统一规范和个性化事项的专门规范工作。结合我国以前遇到的现实问题，如禽流感事件、转基因“黄金水稻”事件、2003年“非典”事件、2019年底2020年初新型冠状病毒肺炎事件等生物安全事件的经验和教训，有针对性地解决生物安全保护的主要问题和主要矛盾。

建议该法规范的主要工作内容设置为：国家生物安全体系的主要内容和构建要求，重大新发突发传染病、动植物疫情的防控，生物技术研究、开发、应用的规范，实验室生物安全的防范与保障，我国生物资源和人类遗传资源的安全保障，防范外来物种入侵与保护生物多样性，应对微生物耐药，防范生物恐怖袭击，御生物武器威胁，公众参与和社会监督，开展国际交流与合作，基础与能力建设等。

上述工作内容范围太广、内容太庞杂，《生物安全法》难以作出全面、系统、细致的规定，因此要处理好该法与专门立法的关系，包括与生物多样性立法的关系；与生态保护、生态平衡立法的关系，如以国家公园为主体的自然保护地体系的建设问题；与野生动植物立法的关系，如外来物种的引进如何规范问题；与粮食安全和食品安全立法的关系；与生物技术研发、利用立法的关系，如转基因的利用规范问题；与传染病防治、动植物检验检疫立法的关系。

对于这些问题，可以采取不同的规范方法予以解决，如对于现行专门法律中已有规定的，《生物安全法》可以做出统筹、衔接和协调的规定；对于现行专门法律中缺乏规定的，可以在《生物安全法》中设立专门的章节予以具体规定，或者授权国务院制定行政法规，也可以授权有关部门制定部门规章。

建立国务院生物安全保护协调机制

第一财经：那么从管理和监督体制方面看，按照《生物安全法》的要求，会做哪些调整？

常纪文：在管理体制方面，为了履行生物多样性和生物安全保护国际条约的需要，目前在生态环境部设有国家生物安全管理办公室，该办公室挂靠在生态环境部的自然生态保护司，承担生物多样性保护、生物物种资源保护和生物安全管理工作，并监督野生动植物保护工作。

但是这一机构的设立存在两个方面的问题：一是缺乏现行法律的支撑；二是一些工作，如实验室生物安全、传染病防控、基因工程和转基因、食品安全、生物制品、伦理管理等，并不是该司能够协调的。为了在国家和地方两个层面更好地开展生物安全保护工作，需要科学构建《生物安全法》的管理体制。

建议将生物安全纳入国家总体安全体系的管理体制中统筹考虑。可以基于国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制设置的做法，建立国务院生物安全保护协调机制，下设综合组、立法组、数据信息组、工作指导组等工作小组。协调机制负责协调制定规划、协调重点和难点问题的解决、开展部门工作评估和督促。

基于中国的行政监管实践，建议在行政管理上实行协调机制下的“一个部门牵头、其他部门分工负责”的体制，这样不仅利于上下层级工作的对接，也利于一个部门对横向部门开展日常的指导、协调和监督，整合现有监管力量，提高监管效能。

在监督体制方面，建议设立本级政府向同级人大及其常委会汇报生物安全保护工作的体制，在国家和省、市级三个层面加强人大及其常委会对生物安全保护工作的监督。为了加强地方党委和政府对生物安全保护工作的领导，防止突发公共卫生事件和生态灾难，有必要建立党政同责的体制和机制。为了发挥国家和地方协调机制的作用，建议建立国家和地方生物安全专家委员会。

第一财经：在制度方面，需要做些调整？

常纪文：在主要制度的构建方面，需要迎着问题上，不要因为部门之间对措施有争论就予以回避甚至删除相关条文。

建议围绕要建立的体系和解决的问题建立奖励制度、规划制度、考核评价制度、决策咨询制度、风险评估制度、监测预警制度、联防联控制度、标准制度、名录清单管理制度、信息公开和共享制度、公众参与制度、信用管理制度、应急预演和救援制度、生物及其制品进出口的安全风险防范与控制制度、国家信息交流与生物安全资料交换制度、生物安全的国家报告制度等，划定法律边界，释放活动空间，规定法定资质，明确法定程序，开展规范衔接，为全面提高国家生物安全的治理能力奠定规范体系基础。

为了保障制度的运行，有必要针对具体制度的要求加强基础建设和能力建设，加强人才培养和财政支持，鼓励和扶持自主研发创新，并针对法律规范的要求一一设立法律责任。在法律责任方面，尤其要针对现行法律规范运转不力的问题，建立生态环境损害、生物多样性损害、公共卫生安全损害的补救和赔偿制度，加大对不报、虚报、瞒报生物安全危害信息的处罚力度。必要时，可针对连续的违法行为建立按日计罚制度。

由于《生物安全法》属于相对独立的领域法，适用范围广，牵涉事项多，还要统筹发展和保护两大关系，促进中国由生物资源大国转型为生物资源强国，因此立法的难度不小，需要进一步统筹协调，以法制建设的目标和现实存在的问题为导向，加强体制优化、制度构建、机制创新和责任设置，尤其是设计能够让法律制度全天候运转的监督制约机制和保障机制，为维护我国总体的国家安全作出专业领域的贡献。