“管资本”为主怎么管？国资监管改革路线图明确

国有资产监管改革路线图重磅出炉，明确了管资本的重点内容和路径方式。

国务院国资委近日印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》(下称《实施意见》)。紧紧围绕“管资本”这条主线，从总体要求、重点措施、主要路径、支撑保障四个维度，构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。

北京大学法学院教授蒋大兴表示，《实施意见》的出台意味着以管资本为主的国资监管改革进入了新的实施阶段，是促进以管资本为主的国资监管职能转变落地的重要举措。

国资监管改革进入新阶段

早在党的十八届三中全会上，就提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。十九届四中全会进一步明确要求，“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。

而从2003年国资委成立，提出“管资产与管人、管事相结合”的监管思路，逐步形成中央、省、市三级国有资产监管体制，历经多年改革发展，现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等，均比十多年前发生了深刻变化。

截至2018年，全国国有企业资产总额已达210.4万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。

国务院国资委研究中心研究员周丽莎告诉第一财经记者，国资委监管的中央企业中，混合所有制企业户数占比约70％，上市公司资产、营收、利润占比与上述比例相似，已经进入了资产资本化、股权多元化的发展阶段，对国有独资、全资企业的管理模式已经不适用于国有控股、参股企业，对境内国有企业的管理模式也已不适用于“走出去”的国有企业。

周丽莎还表示，解决国资管理体制仍然存在的政企不分、政资不分的问题，消除国资监管越位、缺位、错位的现象，进一步健全国有资产监督机制、优化国有经济布局结构、提升国有资本配置效率，也迫切要求加快推进从管企业向管资本的转变。

上海国有资本运营研究院发布的一篇评论称，“管资本”是完善国资监管的必然选择，也是贯彻竞争中性原则的必然要求。必须通过建立健全现代企业制度，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，维护企业真正的市场主体地位。

蒋大兴表示，如何进行“管资本为主”的转型，仍然存在很多理解差异，《实施意见》从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面全面具体提出“管资本”战略的实现方式，这对尊重国企的主体地位，让国资监管回归理性具有现实意义。

如何管：清单式、分类监管

具体而言，《实施意见》细化明确了管资本的实质内涵，可以总结为“五个聚焦、五个管好”。即聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设。

周丽莎表示，要通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，提高国有资本运营效率。以市场化的机制促进提升资本回报，充分授权放权，切实减少出资人审批核准事项，最大限度减少对生产经营活动的干预。

如何从以管企业为主向以管资本为主转变，《实施意见》提出了“四个转变”，分别是转变监管理念，更加强调基于出资关系的监管；调整监管重点，更多着眼于国有资本整体功能和效率，加强系统谋划和整体调控；改进监管方式，更加注重以产权为基础、以资本为纽带，通过法人治理结构履行出资人职责；优化监管导向，更加注重提升质量效益，引导企业加快转变发展方式，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

“一方面进一步强调以管资本为主的要求，另一方面更加突出国有资产监督，明确了寓监督于管理的要求。这就需要我们以《实施意见》为基础，进一步推动国资监管职能转变，加强国有资产监管，防止国有资产流失，守护好全体人民共同财富；同时更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用，加大对企业授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化国有企业市场主体地位。”国务院国资委副主任、党委委员翁杰明27日在国资委政策吹风会上说。

此外，《实施意见》还明确了管资本的“四条路径”：以国资委权力责任清单为基础，厘清职责边界；以法人治理结构为载体，依法制定或参与制订公司章程；以分类授权放权为手段，根据企业不同特点,有针对性地开展授权放权；以加强事中事后监管为重点，切实减少审批事项，实现实时在线动态监管。

此前，国务院国资委着手建设全国国资国企在线监管系统，编制并及时修订《国务院国资委权力和责任清单（试行）》，截至今年10月，现行有效规章27件、规范性文件207件，国资监管的法规制度框架基本健全。

翁杰明表示，要做好与《国务院国资委授权放权清单（2019版）》的有效衔接，及时修订国务院国资委权力和责任清单。

地方与央企实践

以管资本为主加快国有资产监管职能转变，地方上已有实践，并积累了大量可借鉴、可推广的经验。

上海市国资委党委副书记董勤在上述吹风会上介绍，上海建立健全了“直接监管、委托监管、指导监管”国资管理体系，对实体、金融等领域国资，宣传文化、科教文卫、司法公安等领域国资，以及区属国资国企依次对应这三种监管方式。

上海对市场竞争类、金融服务类、功能保障类不同企业，在分类授权和考核上也细化完善。国资布局将进一步优化，80%以上的新增投资集聚在关键核心产业，80%以上的国资集聚在重点优势企业集团。

同时，实施“国资委、投资运营公司、国有企业”联动改革，发挥国有资本投资运营公司在加快国有资本流动、盘活存量吸引增量、深化国企改革发展中的积极作用。

数据显示，今年前9个月，上海地方国有企业营业收入2.66万亿元，同比增长5.4%，利润总额2653亿元，同比增长9.8%，成本费用利润率10.6%；9月底，资产总额20.58万亿元，同比增长9.9%。

作为国有资本运营公司试点企业之一，中国国新控股有限责任公司党委书记、董事长周渝波则表示，对运营公司而言，既要健全治理结构、完善组织体系，确保授权“接得住”；也要优化管控模式、提升管理能力，确保自身“管得好”，即对核心业务板块要加强战略和财务管控，确保资本运营高效规范，对参股企业要以财务管控为主，依法履行治理程序，关注资本流动和回报情况。