国企改革三年行动方案加速制定，改革时间表和路线图日益明确

2019年是国有企业改革的关键一年。从工资总额管理到授权放权，从央企兼并重组到央地合作混改，从双百行动到地方综改试验，国企改革进入实质落地期。

关于国企改革的下一步，三年行动方案的制定于近段时间被频频提及。

11月12日召开的国务院国有企业改革领导小组第三次会议，以及11月14、15日召开的中央企业经济运行座谈会、宏观经济及重点行业专家座谈会上都提到，要落实好国有企业改革顶层设计，完善国资国企制度体系，抓紧制订国有企业改革三年行动方案。

三年行动方案的制定意味着国企改革进入关键历史阶段，将明确提出改革的目标、时间表、路线图。

第一财经记者获悉，多家央企和国有企业也正在制定各自的改革方案和行动计划，以全面增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力为目标，推动国有企业改革向纵深发展。

国企混改加速

今年以来，国企混改加速推进。2019年1~9月，中央企业各级企业新增混合所有制企业超过600户；5月，第四批混改试点名单也已经国务院国有企业改革领导小组审议通过。

其中，集团层面的混改屡屡有突破，包括南航、中盐集团、中国邮政集团的混改都迈出了实质性步伐。

今年7月，南航集团在北京宣布正式实施股权多元化改革，在集团层面引入广东省、广州市、深圳市确定的投资主体广东恒健投资控股有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司、深圳市鹏航股权投资基金合伙企业（有限合伙）的增资资金各100亿元，合计增资300亿元，成为多元股东的央企集团。

南航集团股权多元化改革,是第一家采取央企和地方合作模式,推进中央企业集团层面股权多元化改革的创新样本。自此，南航控股股东企业性质从国有独资公司转变为国有全资公司，法人治理结构更加完善，集团、股份、投资公司三层级治理体系更加规范。

9月，中盐股份完成了混改项目的资产重组工作和产权交易所挂牌、摘牌、遴选、投资者二次报价、增资协议谈判工作，拟引入投资者13家，总投资额30.6亿元。

谈及混改的经验，中盐集团董事长李耀强表示，中盐集团在实践中取得了诸多成果，比如破解国有矿权资产化、市场化政策难题，初步解决历史遗留问题，中盐股份资产得以规范，为增资引战工作创造有利条件；以公司章程和股东大会、董事会、监事会议事规则为基础，搭建中盐股份独立规范的公司治理结构，推进公司组织机构总体改革，积极探索职业经理人制度。

国资委数据显示，近年来中央企业实施混改3700多项，引入非公资本超过1万亿元，混合所有制企业户数占比超过70%，比2012年底提高近20个百分点；中央企业资产总额的65%已进入上市公司，营业收入的61%、利润总额的88%来自于上市公司。

同时，国资委于近日先后发布了《中央企业混合所有制改革操作指引》（下称《操作指引》）和《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》。

《操作指引》的出台，为央企混改提供了系统的操作指南，有利于中央企业规范混改工作流程，深化混改内涵，以“混资本”促进“改机制”，切实提高中央企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

中国社科院经济研究所所长黄群慧认为，《操作指引》消除了以往混改实践中的很多“模糊地带”，让企业敢于去改，也知道如何去做，从而有望起到混改“加速器”的作用。

专业化重组持续推进

按照国资委的规划，2019年将深入推进整合融合，不断优化国有资本布局结构，包括积极稳妥推进装备制造、船舶、化工等领域企业战略性重组；持续推动电力、有色金属、钢铁、海工装备、环保、免税品等领域专业化整合等。

规划实施过程中，今年央企重组的重头戏莫过于南北船合并终于落地。国资委10月25日发布消息称，经报国务院批准，中国船舶工业集团有限公司与中国船舶重工集团有限公司实施联合重组。

在中国船舶业，中船集团与中船重工分别有着“南船”“北船”之称。此番南北船重组，将如同此前南北车合并、神华国电连体，有助于减少同质化竞争，进一步去产能，提高产业集中度，增强国际竞争力，加快推动产业高质量发展。

同时，央地合作成为今年重组整合的一大亮点。在政府处置隐性债务的宏观背景下，财政压力倒逼地方国改加速，尤其是中西部等债务风险较高的地区，央地合作模式成为地方干事创业的重要借力。

海峡股份、云铝股份、驰宏锌锗等多家上市公司均发布公告称，拟与央企进行并购重组，实际控制人将由地方国资委变更为国务院国资委。

业内专家分析，央地合作是股权多元化的方式之一，通过战略性专业化重组，优势互补，实现央地共赢。央地合作的意义不仅停留在推动地方国企改革的层面，也将成为地方政府干事创业的借力。央企立足全国的资源配置能力、资本运作效率、技术管理优势，给地方带来资金、项目和资源，带动地方的结构性改革和高质量发展。

盘古智库高级研究员吴琦接受第一财经记者采访时表示，央地合作进入新阶段，主要呈现三方面特点：一是涉及领域持续扩大，包括制造业、能源、有色等传统行业，港口等基础设施产业，以及信息技术等新兴产业，但以钢铁、有色等产能过剩行业为主。未来运营效率较低、存在低端过度竞争的行业都会成为重点领域。

二是合作模式持续优化，总体来看以央企为主导，地方国企不同程度央企化，包括战略重组、整合并购、换股、交叉持股等。

三是区域主要集中在中西部和东北的地方国企，比如云南、辽宁、黑龙江、青海等地。

地方国企改革综改试验启动

今年区域性国资国企综合改革试验的启动，将地方国企改革推向了新的高潮。

7月，经国务院国有企业改革领导小组第二次会议审议通过，上海、深圳“区域性国资国企综合改革试验”和沈阳国资国企重点领域和关键环节改革专项工作正式启动。

综改试验期间，将允许驻三地的中央企业及其他地区国有企业根据综合改革需要，参照执行有关政策，真正实现顶层设计和基层创新的良性互动，最大限度发挥改革合力。

之所以要进行国资国企综合改革试验，中国企业研究院首席研究员李锦表示，国资国企改革牵动方方面面，每一项试点都牵涉其他方面，单项改革往往难以奏效，改革进程比较慢。比如，混改、国有资本投资、运营公司的改革，都会影响到职工聘用、职业经理人、内部等三项制度改革。因此，国企改革必须要整体系统推进，要增强国企改革的系统性、协调性、整体性。

区域性国资国企综合改革试验具体方案也陆续浮出水面。9月5日，上海发布《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》，共提出7个方面26条改革举措，提出到2022年，上海竞争类国企基本完成整体上市或核心业务资产上市。

沈阳国资国企综合改革的重点工作则主要包括推进股权多元化和混改、深化国企体制机制改革、推进国企转型创新发展、改革国有资本授权经营体制等方面。

在深圳的改革方案中，上市公司被作为做强做优做大国有资本的重要支撑。深圳将实施“上市公司+”战略，即依托国内外多层次资本市场，创造条件实现集团公司整体上市，加大市场化并购上市公司力度，推动国有资产向上市公司集中。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国对第一财经记者表示，综改试验将对全国改革产生两个方面的影响：一是直接推动试点所在地国资国企改革的深化；二是借助改革试点的暗示效应，对其他地区国有企业改革的深化产生方向性影响，引导地方国资委及国有企业围绕试点的重点方面，进一步深化推进本地区、本企业的改革。

国企改革向纵深发展

国企改革经历了今年的实质性推动后，下一步的重点就是三年行动方案的制定。

11月12日，国务院国有企业改革领导小组第三次会议召开。会议表示，未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。

业内专家分析，预计从现在起到明年两会前，是研究制定国有企业改革三年行动方案时期，预计明年上半年将公布。

第一财经记者了解到，制定国有企业改革新的三年行动方案，会对国有企业改革顶层设计出台以来的四年进行回顾总结，并在推进混合所有制改革、加强国资国有企业监管、增强研发创新能力、强化财务硬约束、削减和规范补贴、完善激励机制、提高劳动生产率和资金回报率等重点领域和关键环节，提出明确的任务举措，制定量化、可考核的具体指标。

周丽莎表示，在过去几年，以顶层设计为指引，形成了以《深化国有企业改革指导意见》为统领、若干配套文件为支撑的1+N政策文件体系，为国企改革提供了制度体系和政策依据。

周丽莎表示，现在顶层设计已经比较完备了，未来三年更重要的工作任务是抓紧落实。当前国有企业改革从“四项试点”到“十项试点”，从单项改革举措到“双百行动”企业、区域性国资国企综合改革等综合性改革，已经由点到面全面铺开。

李锦分析，当前国企改革存在的重要问题仍然是目标不具体、时间不明确、路线不清晰、具体指标无法量化无法考核等。党的二十大召开之前，国有经济对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要，应有明显的进展。