PPP与专项债结合有望撬动基建投资助力稳增长

本报记者 包兴安

财政部副部长邹加怡10月29日在“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”上表示，探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。对此，专家认为，PPP与专项债的结合有利于降低项目本身的融资成本，有效保障基建投资高效落地，可以达到稳增长的目的。

财政管理更加高效

根据全国PPP综合信息平台最新统计数据，截至2019年9月底，累计有PPP项目9249个、投资额14.1万亿元，涵盖19个领域，其中开工建设项目3559个、投资额5.3万亿元，充分发挥了PPP稳增长、补短板、惠民生的作用，增强了人民的获得感和幸福感。同时，PPP也发挥了促改革的作用，为民营企业发展提供了新机遇，为经济发展提供了新动能。

苏宁金融研究院高级研究员陶金10月31日对《证券日报》记者表示，PPP与专项债两者结合，更多是利用专项债的低利率，降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力。另外，专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。

财政部专家库专家、360金融PPP研究中心研究总监唐川10月31日在接受《证券日报》记者采访时表示，新时期的专项债对PPP来说，一方面可以有效解决PPP领域新建项目的融资难问题，另一方面可以为既有存量基建和公共服务项目转PPP模式提供资金储备。

专项债作为符合条件重大项目资本金适用范围逐步扩容。2019年6月10日，国务院印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，通知提出允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，支持项目包括国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目等重大项目。9月4日国务院常务会议又将专项债券可用作项目资本金范围由四个领域项目扩大为包括城市停车场、城乡电网和水利等的十个民生领域项目。

据记者了解，2019年截至9月底，共有9个项目将专项债用作资本金，均为铁路和机场项目。用作资本金的专项债规模在68亿元左右，相比三季度新增专项债的发行规模，占比不到1%。9个重大项目中4个位于内蒙古自治区，分别是呼和浩特新机场项目、集大高铁项目、集通铁路电气化改建项目和包头至惠农南段铁路项目。5个位于山东，包括济宁等五个高铁配套项目。在已经落地的9个项目中，专项债用作资本金的比例从4.7%到63%不等，

唐川认为，新时期的专项债已在项目资本金筹资上做出了案例，且其长期限的特征更能匹配PPP项目的生命周期，所以将专项债结合于PPP，或许能为PPP资本金问题的解决找到答案。当然，针对资本金以外建设资金的专项债融资也能很大程度上缓解项目的融资压力。此外，针对既有项目改造升级的专项债也能为项目引入PPP模式和社会资本创造更多可能性。

盘活更多资金进入PPP领域

唐川表示，当前PPP发展遇到的最大问题就是融资难问题，而在资本金融资、项目贷融资两大融资工作中，资本金融资更是难上加难，其也是阻碍资金实力较弱的民营企业进入PPP领域的客观门槛。因为项目资本金的出资必须为企业自有资金，且金融机构不得拿债务性资金以明股实债、明基实债等形式协助企业完成资本金投资，而在当前的市场压力之下，许多企业，尤其是民营企业自有资金匮乏，根本无力在短期内负担占项目总投资额20%至30%的资本金。

陶金认为，一般而言，根据PPP和专项债各自的相应法规，PPP与专项债在用途上并不完全匹配，同时专项债也对之前的PPP具有替代效应。首先，PPP项目必须是有经营内容和收益的公共服务项目，且其资金来源、未来收益和清偿责任不得与土地出让收入挂钩，而土地出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，与大部分专项债密切相关。其次，PPP项目的资金成本较高，审批严格，手续繁琐，地方政府在专项债加速发行、可作为重大项目资本金的背景下，有动力利用低利率的专项债替代之前的PPP项目。因此，进行两者结合，需要从当前法规和PPP项目实际情况出发综合考虑。

“当前经济增长和投资的重点聚焦于高新技术产业发展和基础设施与公共服务领域项目建设，而PPP模式不仅能调用社会力量更好地扶持以上领域发展，并且其政府和社会资本合作的模式还能有助于缓解地方政府债务压力，优化基础设施和公共服务品质，促进地区城镇化更为全面、稳定地发展。”唐川表示，但是无论是PPP模式下的基建和公共服务项目还是其他民生类项目的发展，皆受到了当前市场资金不足、企业中长期投资压缩的制约。所以，唯有解决资金问题，才能更好地完成项目建设及城镇化发展的任务。

唐川还认为，专项债是标准化债券，符合银行等金融机构的投资准人，并且信用等级较高，对金融机构而言风险计提较少。如果能打通专项债和PPP项目，将有效增加金融机构的投资PPP项目的意愿。且银行表内资金能自由参与，将会盘活更多资金进入PPP领域。当然，专项债发行要求较高，故而未来研究相关PPP项目的发行准人标准将成为重点。

陶金表示，专项债与PPP结合，在理论上既有利于降低项目本身的融资成本，又可以结合社会资本，撬动更大的杠杆，进而从总体上减少了投资难度，提高投资效率，进一步促进投资增长和经济增长。同时，相关薄弱地区的公共服务和基础设施的投资也是补短板的重要方面，也正是这些地区面临投资规模不大、效率不高等问题。此外，有效利用专项债资金投入PPP项目，可以节省政府资金，为惠民生腾挪空间。

（编辑 上官梦露）