蔡昉谈“西岭效应”：央地激励不相容，环保政策难落地

气候变化和环保问题引来越来越多经济学者的关注。在环保政策理念的认知方面，政府和学界越来越有一致性，基本的政策措施也已出台，但是，如何将政策理念真正落到实处值得思考。

经济学界在气候变化和环保问题上首先应该做的是通过理论让人们认识到问题的重要性。我们可以从解决问题的成本和收益方面作分析，而且这个分析不仅要从价值角度作，还要从政治经济学角度作。有些学者还特别指出危害性和危险性，作出启示录一样的警示。接着，我们要进一步改变人们的目标函数，重新定义发展本身。

更重要的是，我们还要把对环保问题的认识和理念转变为国内的发展战略和国际上的态度和行动，甚至转变为适当的产业政策，这对中国和其他各国都同样重要。但在环保政策落地的问题上，常常会遇到一定的难题：政府做出多种部署和安排，资金投入也很大，却由于中央和地方之间存在着激励不相容问题，有时使政策难以真正落地，政策效果大打折扣。

激励不相容问题有一定的普遍性。比如，美国特朗普政府退出《巴黎协定》，但美国很多州政府仍在继续履行《巴黎协定》的承诺。我国加入并主导了《巴黎协定》，但我国中央政府的政策意图并未完全得到地方政府和企业的落实。

在环保理念上，学界一直在努力出谋划策，中央政府也提到前所未有的高度。但是，如果不解决中央和地方的激励机制不相容问题，这些理念和承诺在落实中就会存在中梗阻。

激励不相容的一个主要问题是地方政府还有GDP动机。对此，我曾注意到一个现象并称之为“西岭效应”。唐代诗人杜甫诗云：“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船。”现代人在成都遥望，其实看不到西岭，因此一直以为杜甫的说法是一种文学的夸张。然而，汶川地震之后，由于经济活动大幅度减少，空气质量大幅度改善，人们发现，在成都市内真的可以看到西岭。

“西岭效应”从一个侧面说明了空气质量和经济活动之间的关系。发展是硬道理，但如果没有高质量的发展，过于透支环境等因素，便会使得硬道理也很难持续。

特别是从GDP角度说，中央政府和地方政府所追求的目标还不完全一致，至少在转变的节奏上不完全一致。这就带来一系列问题，比如中央政府为推进高质量发展出台一些政策，包括转向新动能。但是新动能本身尚未定义清楚。地方政府仍在以习惯性的方式促增长，新动能未必获得新机遇，未必能真正发展起来。

激励相容的前提是对概念做出清晰的界定，降低模糊性，以坚定而清晰的政策导向，让地方政府和企业真正大有可为，而不是投机或偷换概念，或者同中央有关部门玩猫鼠游戏。

就以新动能为例，我们要实现新旧动能转换，首先要清晰地界定什么是新动能，简单地说哪些产业属于新动能、哪些产业不是，似乎不是一个恰当的界定方法。

我们现在是模糊地推定第三产业属于新动能，至少包含了新动能。如果以此为导向，就要减少制造业，因为制造业会有更高的排放和污染。但我们第三产业的效率和附加值并不高。如果简单地以第三产业替代制造业，结果将是国民经济整体的劳动生产率下降。这就形成一个悖论，回到“西岭效应”：发展就会污染环境，想要好环境就别发展。

再具体一点，我们要大力发展清洁能源，但以此为借口追求上项目、求增长之实，则会形成清洁能源并不清洁的情况。我国有严重“弃风”、“弃水”、“弃光”问题，投入了大量的资金建设，却在机制上没有真正为新动能做出合理安排，地方政府只把建设本身当成了保持GDP的手段，并非真正发展新能源，建成以后又回归到传统能源，“大力发展新能源”、“推进新旧动能转换”都停留在口号上，只是地方政府发展GDP的新工具。

因此，在我看来，虽然我们用新产业、新动能的说法，但整个机制的内核里，“GDP第一”的目标并没有根本改变，这就使得新产业、新动能只能获得阶段性发展，成为一种工具，而不是目标，因此可持续性难以保障，高质量发展难以落实。

诚然，中央政府可以把环保目标定得很高，在政策文件中可以使用更严格的词汇，但要想让环保政策真正落地，最重要的还是解决好中央和地方政府的激励不相容问题。

（作者系CF40学术顾问、中国社科院副院长蔡昉，本文系蔡昉2019年9月29日在由北京大学国家发展研究院主办、能源基金会资助的第三届气候变化经济学对话上的发言，已经演讲者本人审阅）

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