贾康：要尽早实现基本养老金全社会统筹

编者按：

9月20日至22日，第十届新莫干山会议（2019秋季论坛）暨纪念莫干山会议35周年研讨会在浙江省德清县莫干山举办。华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问贾康先生在养老社会分论坛演讲。他在演讲中谈到了老龄化社会的挑战和机遇。

贾康认为，基本养老在过去已经在社会统筹和个人账户相结合这方面做了一系列探索，这在整个体系中是“三支柱”的第一个支柱。社会保障基金理事会的基金现在努力滚大，而基本养老统筹的基金早已在运转中。第二支柱也在积极培育，即企业年金和职业年金，另外还有第三支柱是商业性的养老保险。他特别强调要完善第一支柱，即要赶快把统筹的部分提升到全社会层次。

以下为贾康的演讲：

各位嘉宾、各位朋友，大家好！我发言的题目是围绕老龄化谈一下老龄化社会的挑战和机遇。在这方面谈如下几点：

一、背景。

多少年前就知道中国改革开放发展到一定程度，整个社会有未富先老的特征。现在中国只是走到了联合国、世界银行都有明确标示的中等收入阶段的上半区，但是我们的人口老龄化已直追发达经济体——2018年的时候老龄化率（65岁以上的人口占人口的比重）是12%，再过几年超过15%便是超老龄社会。

随着人口的预期寿命继续提高，老龄化带来的种种挑战是非常明显的。比如说从我们整个社会保障体系来说，有养老保障的问题。按照原来的预测，养老在逐步逼近2030~2033年公共财政体系要给予基本养老部分做出支持的支出高峰。现在每年公共财政支出范围内已安排几千亿元资金了，那个时候比现在要高得多。

针对预测中的这一突出问题，如果不采取高水平的配套解决方案，我们很可能到那个时候面临的就是整个社会的危机。整个养老保障体系，从基本养老层面转不动了，资金链会出现严重的断裂。也就是在对这个前景看得很清楚的情况下，朱镕基总理任上下决心建立了全国社保基金理事会，交代这个基金是战略性的基金，不发生战争，一分钱不能动用，就要准备对付给全社会养老支付的高峰。

二、当下突出的问题。

当下来看，还有围绕整个养老运转相关的一系列问题。基本养老在过去已经在社会统筹和个人账户相结合这方面做了一系列探索，这在整个体系中是“三支柱”的第一个支柱。社会保障基金理事会的基金现在努力滚大，而基本养老统筹的基金早已在运转中。第二支柱也在积极培育，即企业年金和职业年金，另外还有第三支柱是商业性的养老保险。

在今天的有限时间之内不能展开说，这里我想强调一点，第一支柱怎么样更加完善呢？现在有一个明显的挑战，同时我认为也是机遇，即要赶快把统筹的部分提升到全社会层次。多年来，养老一直都是最高只做到了省级统筹。“十二五”提出要把它提高到社会统筹，“十三五”又提出做到全社会统筹，到现在来看，还一直没有实现。

去年，中央下决心基本养老的缴费由原来社保管理部门（已有一个约20万人的工作队伍）来负责收缴，变为统一交给税务机关。内在的制度逻辑是变成了原来有些地方委托税务机关代收的，继续由税务机关很规范地收取养老缴费。而剩下没有交给税务机关的，要一起交给税务机构。那20万人自然要安置分流，整个的收缴，变成税务机关来接手执行。

很快传出消息，原来缴费涉及到的企业中大概有3/4是缴费不足的，只有1/4是依照规则缴足了费用。3/4不足到什么程度？没有进一步说明，我们可以认为有欠10%的，也有欠90%的，分布情况并不知道，但大多数企业是欠缴的。而且马上就产生了恐慌，税务机构了解情况后会不会追缴？这个逼着总理很快表态，一律不许追缴。换句话说，原来缴齐了就认了，没缴齐了就既往不咎，这里面的问题比较复杂。客观来讲，缴不齐未必是存心这样，有种种困难的问题，企业的负担也在这方面占了重要组成部分。但总体来说，作为一个法治国家，原来红头文件中规定的规则也是法规体系的组成部分，却有3/4的面没有依法缴足，这个事情只好既往不咎了。

但同时有一个问题：2019年实行新的办法以后运转怎么办？领导人后面那句话，“原则上不能增加企业这方面的负担”，这个原则得划线，是划在欠缴10%的线上，还是欠缴90%的线上？从来没有说明，其实是安抚一下，往下怎么办呢？我们看到有关方面后又宣布从今年5月起后，原来的缴费率20%左右（最高的东北22%，低的也就到19%），可以降到16%，这就是减轻负担的安排，可以解脱一些原来缴不足的企业。原来20%缴不足，16%可能就缴足了，但肯定还有一批企业不能解脱，他们16%也缴不起。

特别是东北，22%这么高的缴费率仍然多年入不敷出，遑论16%？中央想方设法用别的钱腾挪过去帮他们，把日子过下来。这样的基本情况是不是挑战？显然是挑战，从法理上讲大家应一起守规矩，从运营上来说应尽量减轻企业的负担，从公平正义来说很难纠缠以前的怎么办了，但以后是不是能够在公平的平台上，大家一起按一个规矩来可持续运行呢？

所以我觉得挑战后面跟着是机遇，应该乘势把全社会统筹这个事情做到位。全社会统筹的好处是什么？这个蓄水池马上可以提升功能。原来是分散的，东北有些地方早就抽空而告急了，广东却早就满出来了，满出来以后自己最省事的办法是一笔划全国社保理事会代它做安全投资。

于是那些滚存的钱，在全社会调剂，原来是受到了至少几十个分散蓄水池的壁垒限制，无法做到，现在如果真的全社会统筹，放在一个蓄水池内，这个功能提升的同时，就存在一个非常重要的可能性，我们就可以算一下，往下可以降多少缴费率。

本来这个是非常好的机遇，很遗憾现在还没有把握这个机遇，有关部门迟迟不表态，怎么样做这个统筹。我认为已没有原来20万人挡在那儿让你下不了手，这个是“帕累托改进”式的好机遇，应当紧密关注而且从速加以解决。

三、企业年金、职业年金如何发展？

已有的发展还很不充分，有种种的限制。对这个限制我觉得可以理解。企业年金、职业年金跟企业盈利状况是相关的，如果紧巴巴的，资金链都快断裂了，很难切出一块作为年金，而盈利的高低，在中国存在一个问题：不少的企业盈利水平不是靠自己主观努力，而是靠一些客观条件，比如说某些大型、特大型企业（很多是国企），靠一些特许权、资源占有权或者说过度垄断因素（换句话说即不公平因素），形成了高收益。如果放开手做企业年金、职业年金，不公平会跟着这个机制继续扩大。

我觉得这个挑战后面跟着的却又是机遇：我们的决策层和有关部门已经明确了“竞争中性”，按照高尚全老先生的说法，我完全赞成，这一原则内在的逻辑就是要推行所有制中性，虽然有人不同意这个概念，但你看我们党的基本路线和现在民营企业作为“自己人”发展的逻辑和脉络，以及混合所有制改革大趋势，这就是打通了不同所有制的概念，按照这样的一个挑战，我们来抓住机遇，就是应该进一步解放思想，把这个“中性”思想贯彻下去，就应该使公平竞争制度得到更好的发展，支持未来的养老体系支柱建设充分发展。

四、当下的可做投资。

现在贸易摩擦升级，国内要做好自己的事情，扩大内需。而扩大内需必须从扩大有效投资切入，不要想一下子抓到多大的消费支持，去解决外部压力问题，没有有效投资和活力释放支撑的消费，是“无源之水，无本之木”，是不可能持续的。

中国有效投资里面要抓的事情太多了，我说的俯拾皆是的机会里面，有一个中国几百个城市可以（首先从大中型城市）做起的，“老旧小区的改造”，这大有可为。为什么要改造？以我自己居住的小区为例，其实入住不到20年，入住的时候5层楼，理所当然不用配电梯，大家都接受。现在我已经65岁了，我自己也感到迫切需要配上电梯，我们这个小区就应该属于这种老旧小区。装电梯按现在技术上的信息，一个五层楼的单元配一个玻璃筒子式的电梯，20万左右解决问题，如果通过规模采购，成本可能会更低，每一户人家出1万多块钱算什么事呢？1楼的人你说服他，他不用出钱，他只要同意，只要有10天左右的施工期能够忍受就行了。根据具体情况政府也可给点儿补贴，还可对接企业加入的PPP机制。

这种事情在扩大内需视角下，从老旧小区改造来说，已经列入政治局会议里面点到的投资项目，它的规模是多大？我只能说非常粗线条的感受：北京2000多万户籍人口，再加上几百万常住人口（其中很多已经在北京住了十几年、二十年的所谓农民工），他们涉及的老小区如按1/3人口面是多少？有不低于800万人口的对应面。相关的投资规模是多少？这里面我们所有需投入的生产要素都有，生产电梯所有的资源我们一样不缺，相关的劳动力也有的是。

把这个事情做好，满足人们美好生活需要，扩大内需，从眼下到中期、长期，有百利而无一害，应该抓住这个机遇。应对老龄化社会挑战，普遍提升中国的城镇区域老百姓，特别是包括老年人家庭的生活质量，是我们可做的事情、应抓的机遇里面一个明显的例子。一句话，这种事情既有带来的挑战，同时也明显有我们应该抓住的机遇。

我就说这几点，请各位批评指正，谢谢大家！

（作者系华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问）

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