国资划转社保2020年底前完成：分红补缺口，三年不变现

国务院国资划转社保实施方案出台近两年之际，财政部等五部门划定了这一任务完成的最后期限——无论是中央还是地方，都要在2020年底之前基本完成划转工作。

9月20日，财政部、人社部、国资委等五部门联合印发的《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（下称《通知》）公布。《通知》第一次明确了国资划转社保的实施细则。

财政部相关负责人在答记者问中表示，划转国有资本充实社保基金后，承接主体获取收益的方式是“分红为主，运作为辅”。即国有资本的收益主要来源于股权分红，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。在资本运作时，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经表示，划转部分国有资本充实社保基金的全面推开，将加速储备基金规模，尤其此次提到地方层面要在2020年底前基本完成划转，地方的划转时间表列出，推进力度必定会加大。

明确划转时间表

2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《实施方案》），决定划转部分国有资本弥补企业职工基本养老保险基金缺口。划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对第一财经表示，此次五部门的《通知》是《实施方案》之后的第一个实施细则，这是国资划拨社保加速的一个重大信号，也划定了最后的时间期限，要求各级政府对这项工作负责。

《通知》要求，中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。其中中央层面，具备条件的企业于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成，中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转；地方层面于2020年底前基本完成划转工作。

董登新表示，2017年《实施方案》出台之后，国资划拨社保进展非常缓慢，究其原因一方面是地方的阻力，更主要的原因是整个划转工作的繁碎以及相关工作推进不力。

上海财经大学教授郑春荣接受第一财经采访时表示，国资划拨社保推进较慢的原因是多方面的，纵向来看，是省、地、市、县的行政层级较多，而企业基本养老保险基金是省级统筹，把四级政府的企业股权归集起来，工作量较大；横向来看，国有资产除国资委以外，教科文卫体部门都可能有一些企业，因此，股权划转工作量也较大。

今年5月我国启动社会保险大规模降费之后，局部地区可能面临的养老保险收支压力使得国有资本充实社保基金的紧迫性进一步凸显出来。7月10日的国务院常务会议决定全面推开划转部分国有资本充实社保基金。

在7月19日的国务院新闻办例行政策吹风会上，财政部资产管理司司长陆庆平表示，五部委起草的全面推进国资划转操作文件将于近日印发实施，预计中央层面59家企业划转国有资本总额在6600亿元左右。

华东师范大学公共管理学院副教授孙永勇接受第一财经采访时表示，《通知》进一步明确了通过划转国有资本去改进中国社会保障制度的财务可持续性的具体措施，有助于增强社会对社会保障制度的信心。

分红为主，运作为辅

《通知》将《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》（下称《操作办法》）作为附件，要求全国规范划转操作。

《操作办法》对于划转范围、划转对象、多元企业的划转方式、税费减免等六方面的内容做了具体规定。孙永勇表示，《操作办法》正视了此前划转工作中遇到的问题，并提出了具体的解决办法。

孙永勇表示，《通知》明确了划转的责任主体、划转任务及完成时间，体现了这项工作的重要性和急迫性，也使得政策和措施的落实变得比较有难度。此外，《操作办法》认可了一些问题还没有形成成熟的方案，还需要研究出台新的配套政策，比如划转国有资本的管理等方面。

财政部相关负责人在答记者问中明确回答了划转国有股权获取的收益管理和使用的原则。根据《实施方案》，划转国有资本充实社保基金后，承接主体获取收益的方式是“分红为主，运作为辅”。

也就是说，国有资本的收益主要来源于股权分红，今后由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口，不纳入国有资本经营预算管理。同时，社保基金会等承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益，国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退，目标是实现国有资本保值增值，获取更多收益，不是简单的变现国有资本。

在资本运作时，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等另行制定。

这位负责人还表示，现阶段，考虑到划转后国有股权将开始产生收益，为了在保证资金安全的前提下，实现保值增值，《操作办法》明确，在划转国有资本运作管理办法出台前，划转国有资本产生的现金收益可由承接主体进行投资，投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资，这一规定同样适用于地方承接主体。

孙永勇认为，《通知》和《操作办法》中有关承接主体的具体政策亟需出台，特别是地方承接主体是哪个机构及其运行机制并没有明确，比如地方是否需要设立地方一级的社会基金理事会或其他机构作为承接主体等。

早划转，早减负

孙永勇认为，国资划拨社保驶入快车道与这一轮社保降费是有关系的，本来有部分地区养老保险基金已经收不抵支了，再一降费，养老保险基金的收支压力就会陡然上升。

降低社保费率是今年减税降费，减轻企业负担的一项重要举措。人社部数据显示，5月1日实施后，各类企业普遍受益，企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险三项保险1-6月份减费达到1288亿元。

人社部副部长游钧此前表示，6月份以来，各省份正在逐步调整缴费基数口径。下半年，降费减负的效果会进一步增强。原来预计全年共减轻社保缴费3100亿元左右，从上半年的实施情况看，这个目标完全可以实现，并且可能超过预期。

游钧表示，降费有效减轻了企业社保缴费负担，同时也带来养老保险基金收入的减少，加大部分地区基金收支压力。

董登新表示，降费率短期内会给社保缴费收入增长带来困难，今年基本养老保险缴费收入预计将出现一定幅度的减少，但若划拨国资能够顺利进行，按照3万亿~5万亿元的预计规模，弥补降费缺口是完全没有问题的。

根据《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，划转的国有资本的运营收益，根据基本养老保险基金的支出需要上缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

郑春荣认为，目前养老金缺口主要由财政补贴来填补。国资划转过来以后，财政补贴还有没有，《通知》并没有做出明确规定。“目前，全国总的养老保险资金缺口并不大，因此股权划转以后，可能先依靠股息、红利来弥补缺口，尚未不需要变现股权。”郑春荣说。

张盈华表示，我们常听到的职工基本养老保险基金缺口，严格说，并不是当前养老金制度本身的财务问题，而是上世纪90年代建立这项制度时，已经退休或即将退休的人在制度建立前没有缴费，他们的退休金要靠后人缴费供给，赡养负担重的地方就出现基金收不抵支了。划转部分国有资本充实社保基金，就是要把这一历史“欠账”补上。划转越早，股权收益越高，基金就会越充足，当前缴费一代的负担就能降下来。