加码区域优势互补，中央强调生态、农产区财政转移支付的有效性

8月26日召开的中央财经委员会第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题。会议指出，在增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者，区域协调发展是全国“一盘棋”，中心城市和城市群主要承担发展经济职能，而农产品主产区承担保障粮食安全，重点生态功能区主要保障生态安全。要确保这一区域协同发展，就需要对牺牲了一定发展利益的农产品主产区、重点生态功能区等进行补偿，这主要以中央财政转移支付为主，地区间横向转移支付为辅。

此次会议强调，要完善能源消费总量和强度双控制度，全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。

生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，但补偿的范围偏小、标准偏低效果并不好。为改变这一现状，早在2016年国务院已经发文来健全生态保护补偿机制，目标是2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。此次会议再次要求全面建立生态补偿制度，相关工作将加快推进。

与以往更强调加大中央对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区支持力度有所不同，此次会议更强调提供“有效转移支付”。

施正文表示，提高有效转移支付更加强调的是转移支付的时效性、针对性和科学性。以前转移支付可能存在目标不够明确，力度不够，效果不够好，因此在高质量发展大背景下，转移支付不再只是强调加大力度，而是更加注重科学有效。

目前全国重点生态功能区布局大小兴安岭、三江源等地区，涉及676个县，占了约一半国土面积。中国农产品主产区以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等为主。

中央财政设立了重点生态功能区转移支付，2019年预计投入811亿元，比去年执行数增长12.5%。

2018年6月，财政部公布了中央对地方重点生态功能区转移支付办法，主要目的是提高这些地方基本公共服务保障能力。选取客观因素比如产业发展受限对财力的影响、保护面积、人口等，来进行公式化分配。通过建立健全生态环境保护综合评价和奖惩机制，来激励地方加大生态环境保护力度，提高资金使用效率。

中央财政给予农业方面转移支付涉及多项，比如农业生产发展资金、农田建设补助资金、产粮大县奖励资金、农业资源及生态保护补助资金等，2019年预计支出分别约1965亿元、674亿元、448亿元、241亿元。

近几年，财政部和农业部出台或修订了上述几项资金的管理办法，主要目的在于规范资金管理，提高资金使用效率。比如农业生产发展资金管理办法，对资金支出范围、分配、下达、使用、管理、监督检查、绩效评价都做了相关规定。

不过转移支付仍存在一些问题。比如今年6月，审计署公布的国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，指出目前转移支付制度体系不够健全。

主要问题是，一般性转移支付中指定用途资金占比仍较高，约1.2万亿元（占资金总额比重约31%）指定了用途。部分转移支付安排交叉重叠，比如财政部11项专项转移支付1552.55亿元，与发展改革委7个投资专项1431.47亿元，投向相同或类似。部分转移支付管理办法不完善或执行不严格，比如7项专项转移支付和4个投资专项、671.5亿元资金未严格按规定方法和标准分配。

中国财政科学研究院近期公布的地方财政经济运行情况进行调研报告称，总额超过7万亿元的中央转移支付促进了全国基本公共服务均等化，但效率转化不足已经成为推升当前公共风险和财政风险的重要因素。

尽管目前风险可控，但中国财政科学研究院院长刘尚希强调，如果对这种风险上升没有清醒的认识，风险有可能会越来越大。他建议加快财政体制改革，扭转当前转移支付追求效率与公平“两张皮”现象，将转移支付促进区域之间基本公共服务均等化，转化为区域效率的提升，从而真正促进区域均衡发展。