管好用好农村宅基地 各地加速出台相关政策文件

近年来，湖南省张家界市武陵源区通过农村闲置住宅改造等措施在景区周边农村发展民宿经济。图为8月12日拍摄的武陵源区协合乡梓山漫居度假民宿(无人机照片)。吴勇兵摄(新华社发)

如何管好用好农村宅基地，一直是社会关注的热点问题。今年以来，各地加速出台宅基地管理的相关政策文件，在保障农村住房需求、落实“一户一宅”、盘活闲置宅基地等方面作出了更细更实的规定。随着一系列文件出台，我国宅基地管理制度体系正加快形成。

随着乡村振兴战略实施和城乡融合发展推进，如何管好用好农村宅基地，成为社会关注的热点问题。6月30日，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》后，多地相继出台文件，加强对农村宅基地的审批管理。8月份以来，广州实施了《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》，北京推出了《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》。

记者梳理发现，今年以来各地加速出台宅基地管理的相关政策文件，在保障农村住房需求、落实“一户一宅”、盘活闲置宅基地等方面作出了更加细致的规定。

日前，自然资源部、农业农村部下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》。农业农村部农村合作经济指导司司长张天佐表示，随着一系列文件出台，从规划和计划指标落实到建房申请审批和监管，宅基地管理制度体系正加快形成。

年底前摸清农村地籍“家底”

记者了解到，由于农村宅基地“一户多宅”、超占乱占等问题较多，主体和利益关系复杂，且大多时间跨度较大、底料资源缺失，导致权属界定困难。试点地区对于农村宅基地确权登记发证、村庄规划等基础性工作作了大量投入，但仍显薄弱。目前，农村宅基地使用权确权登记工作基本完成，使用权颁证率相对较高。但“房地一体”的不动产登记和发证率较低，宅基地信息平台建设滞后。一些地方由于村庄规划和村级土地利用规划不健全，相关规划之间以及与已有规划之间融合程度不高甚至冲突，造成了宅基地利用管理困难。

“深化农村宅基地制度改革，首要的是加快推进与改革试点密切相关的确权登记等基础工作。”农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰表示，尽管宅基地和房屋权能不同，但由于宅基地和房屋在实物形态上的不可分性，“房地一体”不动产确权登记是深化宅基地制度改革、规范宅基地管理的客观要求。要加快推进“房地一体”的农村宅基地和农房确权登记颁证工作，妥善解决宅基地历史遗留问题，提高确权颁证覆盖率，为进一步深化改革奠定基础。

为进一步做好确权登记工作，今年7月份，自然资源部下发《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》明确，今年底前完成全国农村地籍调查，宅基地和集体建设用地登记率达到80%以上。明年底前完成宅基地和集体建设用地及房屋登记资料清理整合，数据逐级汇交至国家不动产登记信息管理基础平台。

自然资源部国土空间用途管制司司长江华安说，为保障农村居民建房合理需求，农业农村部、自然资源部明确了宅基地农户申请、村组审核、乡镇审批程序。按新土地管理法，两部门明确宅基地和村民住宅规划许可实行一表申请、合并办理，由乡镇人民政府一并发放农村宅基地批准书、乡村建设规划许可证。根据今年中央一号文件要求，进一步简化集体建设用地审批程序，下放审批权限。

改革试点围绕四方面展开

自2015年开展试点以来，宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同，但大体上围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度4个方面展开。

江西上栗县金山镇针对新建、翻建、改建或修缮等不同建设形态，分类优化和细化了宅基地审批程序和内容。落实宅基地“批管分离”，完善巡查制度，及时发现、制止和纠正宅基地违法行为。对“一户多宅”、面积超占等历史遗留问题，按照不同政策阶段分类认定和处置。

福建晋江市探索宅基地自愿有偿退出途径。一方面，引导晋江农商银行开发以“农房乐”为载体的农房及宅基地抵押贷款业务。截至目前，该市共发放农村宅基地抵押贷款6.78亿元，帮农民盘活了住房资产。另一方面，探索形成指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出4种宅基地退出模式。截至目前，该市共腾退宅基地3748亩。

宁夏平罗县探索试点宅基地有偿使用制度。针对历史形成的宅基地审批不严、批而未建、违规多占等问题，当地明确，在自治区规定宅基地确权面积270平方米基础上，允许保留200平方米庭院用地无偿使用，超出470平方米则按照差异化标准一次性收取有偿使用费，解决了农户占有集体资源不均衡的问题。

在稳慎中丰富宅基地权能

刘俊杰认为，要丰富宅基地权能及其多样化实现形式。目前在农民宅基地权利体系中，占有和使用权行使已经比较充分，但收益权尚未有效发挥。原因是宅基地流转范围受到严格管控，不具备形成真实完善的宅基地市场。同时，宅基地用益物权中也不包括处置权，随着宅基地由农民居住保障功能向财产功能转变，允许农户对宅基地拥有适当的处置权才能彰显其收益权能。

“从各地试点情况看，大多数地方在暂时调整实施有关法律法规框架下，赋予了农户宅基地一定收益和处置权，但实践效果并不理想。”刘俊杰表示，究其原因，大多数地区都将宅基地处置权限制在村域范围内，缺乏增值收益的支撑，权能难以实现。因此，深化农村宅基地制度改革，除了赋予农民宅基地完整且充分的权能外，还必须在符合规划和用途管制基础上，探索实现权能多元化市场化实现方式。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，需要采取突破性举措，思路是三权分置、差别赋权；立足存量、先房后地；保障居住、拒绝投机。“三权分置、差别赋权”就是在落实集体所有权、保障农户资格权基础上，着力放活农民房屋和宅基地使用权，赋予所有权、资格权、使用权不同的向外部人员流转空间。“立足存量、先房后地”就是着力提高存量农房和宅基地利用率，优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间、稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。“保障居住、拒绝投机”就是满足外来的非本集体经济组织成员实际居住需求，同时要防止资本圈地和游资炒作。

新一轮机构改革明确将宅基地改革、监督管理和执法等职责划转农业农村主管部门，村庄规划、宅基地确权颁证、计划指标管理等职责仍由自然资源部门保留。专家表示，实践中两部门职能存在一定程度交叉和空白地带。要建立有效协同机制，建议从国家层面尽快研究建立两部门关于宅基地管理数据共享和协作机制。