财长这个演讲给央地财政关系改革划了重点

近日财政部部长刘昆向十三届全国人大常委会做了题为《我国的中央和地方财政关系》的讲座。这篇演讲全文8000余字，较为详细阐述了当前我国中央和地方（下称央地）财政关系现状及未来改革方向。

多位财税专家告诉第一财经记者，当前财税改革中间央地财政关系改革最难，进度相对来说滞后。此时财长在全国人大讲央地财政关系改革，为下一步加快这方面改革进度指明了方向。

刘昆表示，下一步将重点从7个方面推进央地关系改革，这包括健全地方税体系，完善共同财政事权体系，完善转移支付体制等。

未来收入坚持共享税为主体

央地财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，改革成败影响国家治理现代化进展，备受高层重视。

党的十九届四中全会给出了改革目标：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

央地关系一个重要方面，就是收入（以税收为主）在各级政府之间如何安排。

刘昆在演讲中表示，目前主要按照税种属性划分各级政府收入。

具体来看，体现国家主权的税种划为中央收入，包括进口环节增值税和消费税、关税、国内消费税、车辆购置税等。将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，包括环境保护税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、资源税等。

我国将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，包括国内增值税、企业所得税、个人所得税。这三个税种收入占税收总收入比重高达62%。

刘昆谈及央地财政关系改革第一个重点工作，是健全地方税、直接税体系，完善以共享税为主体的收入划分模式。

为何未来依然坚持共享税为主体的收入划分模式？

刘昆解释，增值税、所得税等主体税种由企业所在地政府按比例分享，提高了地方政府服务企业的积极性，推动了经济发展。我国共享收入占比较高，主要是立足于地区间差异较大的国情，比如东部地区九省市税收收入占全国税收收入的比重为58.4%。实施中央和地方大规模共享收入的做法，既体现了应对地区间发展不平衡的客观需要，也通过共同做大“蛋糕”，实现中央与地方“共赢”、东部地区与中西部地区“共赢”。这与传统市场经济国家的安排有所不同，具有中国特色社会主义的分配特点，是中国特色政府间财政关系的成功实践。

第一财经记者了解到，这一轮财税改革中，在地方税健全方面，除了营改增后，增值税中央与地方分享比例改为五五分成外，还有完善增值税留抵退税分担机制，多征税的地方相应承担更多的退税。新开征的环保税划归地方，中央税种消费税未来随着征收环节后移，部分收入与地方共享。未来开征的房地产税将作为地方税种。

权责划分聚焦共同财政事权

哪级政府该干什么，钱由哪级政府出，被称为财政事权和支出责任划分，也是当前央地财政关系最为重要的一环。

在这轮改革之前，央地财政事权和支出责任划分不少采取“一事一议”的方式来划分，不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。为此新一轮央地财政权责划分拉开，2016年以来在一系列改革文件出台，以往中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰的局面，得到了明显改变。

刘昆表示，下一步将重点完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任。

央地权责划分中，财政事权划分为中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同财政事权。谁的事权就由谁承担支出责任，其中共同财政事权则由央地共担。

刘昆表示，推进财政事权和支出责任划分改革过程中，合理确定共同财政事权范围，确立以基本公共服务为主体的中央和地方共同财政事权框架，并以共同财政事权转移支付作为支撑，符合我国实际情况和国家治理需要，有利于发挥中央和地方两个积极性，保障相关政策的落实。

目前细分领域央地权责划分改革文件中，不少财政事权都被划归为央地共同财政事权，一些学者认为过多的共同财政事权不利于权责清晰。为何我国会界定较多的共同财政事权？

刘昆解释，这是为了应对发展不平衡不充分的需要。考虑到我国各地人均一般公共预算收入在区域间分布严重不平衡，以财政事权为基础，形成共同负担机制，对具体共同财政事权事项可以分地区实行差异化区分，弥补均衡性转移支付计算方式上的不足，更有利于基本公共服务均等化，更有利于满足人民日益增长的美好生活需要。

2019年，我国中央对地方共同财政事权转移支付约3.2万亿元，占转移支付总规模的比重为43%，纳入共同财政事权的支出责任，这在全国范围内得到了更高水平的均等化。

转移支付改革重在财力下沉

中央与地方事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节成为央地关系的另一个重点。在我国通过中央对地方转移支付，来弥补地方财力不足，转移支付制度完善成为当前央地关系改革的一个重点。

刘昆表示，下一步重点工作是进一步完善转移支付，推动财力下沉，提升基层公共服务保障能力。

当前欠发达地区的基层财力一半以上来自于中央转移支付，对中央财政依赖度较高。

从全国平均数据来看，1994年至2019年，中央对地方转移支付占地方财政支出的比重从15%提高到36.5%，这有效均衡了地区间财力差异。

推动财力下沉除了转移支付规模不断加大，制度体系也在不断改善。比如近些年为了配合央地权责划分改革，设立了共同财政事权转移支付，按照各地财力状况确定转移支付比例。

刘昆表示，这既保障了相关领域政策有效落实，又体现了财力均等化的导向；既维持了中央和地方财力格局基本稳定、保护了东部地区增加收入的积极性，又促进了区域协调发展，实现了多元政策目标的有机统一。

为应对疫情冲击，今年中央财政建立了特殊转移支付机制，新增2万亿元资金直达市县基层，直接惠企利民，支持基层政府落实“六保”任务。

除了上述三项重点工作外，刘昆对央地财政关系改革还提出了四个重点工作，分别是规范省以下财政体制，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系；健全基本公共服务保障标准，推进基本公共服务均等化和可及性；是健全风险预警机制，确保不发生系统性风险；积极配合立法监督，提高中央和地方财政关系规范化、法治化水平。