事关黄河全流域9省份，水质变好、节水效率高就有奖励

我国将用三年时间，在沿黄九省（区）探索建立黄河全流域生态补偿机制，构建上中下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局，让黄河流域水资源得到有效保护和节约集约利用，干流和主要支流水质稳中向好。

财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合印发的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（下称《实施方案》）9日公布。《实施方案》确定，2020年~2022年试点期间，中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策，奖励资金将对水质改善突出、良好生态产品贡献大、节水效率高、资金使用绩效好、补偿机制建设全面系统和进展快的省（区）给予资金激励，体现生态产品价值导向。

黄河全流域横向生态补偿机制实施范围为沿黄九省（区），包括山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区。

根据《实施方案》，四部门会同有关部门和地方建立黄河流域生态补偿机制工作平台，汇总集成黄河流域森林、草原、湿地、湖泊、生态流量、水土流失治理、生态环境质量、污染排放，以及经济社会发展等情况。探索开展生态产品价值核算计量，逐步推进综合生态补偿标准化、实用化，为市场化、多元化生态补偿机制建设提供有力支撑。

黄河承担了全国12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务。摄影/章轲

《实施方案》确定，中央财政每年从水污染防治资金中安排一部分资金，支持引导沿黄九省（区）探索建立横向生态补偿机制。资金纳入中央生态环保资金项目储备库管理，采用因素法分配，分配测算的因素主要考虑各省（区）在黄河流域生态环境保护和高质量发展方面所做的工作、努力程度以及取得的成效。主要因素及权重分别为：水源涵养指标30%、水资源贡献指标25%、水质改善指标25%、用水效率指标20%。资金安排向上中游倾斜，可按照各地机制建设进度、预算执行情况、绩效评价结果等设定调节系数。

同时，鼓励地方加快建立多元化横向生态补偿机制。鼓励开展排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式，逐步以点带面，形成完善的生态补偿政策体系。试点初期，中央财政按照“早建早补、早建多补、多建多补”的原则，对开展生态补偿机制建设成效突出的省（区）安排奖励。

黄河流域水资源总量占全国水资源总量的2.6%，在全国七大江河中居第4位。人均水资源量905立方米，亩均水资源量381立方米，分别是全国人均、亩均水资源量的三分之一和五分之一，在全国七大江河中分别占第4位和第5位。黄河承担了全国12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务。黄河流域省份特别是黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区也是我国农产品主产区，粮食和肉类产量占全国总产量的1/3左右。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在今年第1期《区域经济评论》上介绍，与长江流域类似，黄河上中下游地区的发展也很不平衡，特别是黄河上中游有7个省区都是发展不充分的地区，同东部地区及长江流域相比存在明显差距，有些省区甚至是全国发展最困难的地区。全国14个集中连片特困地区有5个处于这一流域。与长江不同，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。

陈耀认为，要用“一盘棋”调控的思想，有效建立流域整体联动利益共享机制。建立和完善流域整体管理体系，河长制湖长制组织体系，水生态环境保护联防联控、共保共治、联合执法机制，跨区域管理多层次协调机制，流域地区产业分工合作和利益共享机制。

中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授张可云也在同期《区域经济评论》上介绍，流域内各省区在资源利用方面存在矛盾与冲突。以水土资源为例，黄河流域资源性缺水的事实使得人河争水、人河争地问题难以避免，且十分突出。

2018年6月27日，中央第二环境保护督察组在内蒙古巴彦淖尔市督察乌梁素海污染整治情况。图为督察人员走下干渠检查。摄影/章轲

黄河流域能否实现高质量发展，水资源配置成了最大考量。

流域上下游横向补偿是我国生态保护补偿制度建设不可忽视的内容，也是自然资源资产实现优化配置的重要路径，也是山水林田湖草生命共同体保护修复的一项激励性举措。

据第一财经记者了解，2011年，财政部、原环境保护部联合印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，标志着我国跨省流域补偿制度建设正式落地。同年12月，陕西、甘肃两省渭河沿岸的6市1区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，自主探索了“以生态保护为初衷、以省际协商为平台、以市县权责为约束、以地方财政为支持”的跨省流域补偿制度。

截至目前，我国已有广西、内蒙古、山东、湖南、四川等24个省(区、市)制定了本行政区域内的流域补偿规范性文件。跨省间补偿方面，已实施了新安江、渭河、引滦入津、东江、汀江-韩江、九洲江、赤水河、潮白河、酉水、渌水、滁河等流域的试点。

据中国土地评论介绍，海南省在赤田水库和流域面积大于1000平方公里的跨市县河流9个试点中，以“谁获益、谁补偿，谁污染、谁赔偿”为原则，兼顾赔偿与补偿。安徽在沱湖流域补偿中以“谁达标、谁受益，谁超标、谁赔付”为原则，偏重水质补偿。

在资金来源方面，省内流域上下游横向补偿资金主要来自于省级和市县财政，补偿资金用途主要限定于流域生态保护，补偿方式日渐多元化。跨省流域上下游横向补偿资金，主要来自中央专项补偿引导(奖补)资金和各省财政，如云贵川三省签订的赤水河流域上下游横向补偿、北京与河北签订的潮白河流域上下游横向补偿等。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者表示，还要建立约束机制，如建立水质超标则罚款赔偿的机制，对未在一定时间内签订补偿协议达成协作的收取一定的考核基金。

未来，黄河流域还将推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，并探索富有地域特色的高质量发展新路子。