深圳用地扩权，土地紧缺城市探索破局

时值深圳经济特区建立40周年和先行示范区建设一周年，深圳喜获土地政策“大礼包”。

近日，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》（下称《意见》），专门针对深圳列出了几条与扩大土地自主管理权限、增加建设用地相关的探索事项。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，这实际上是在土地管理上给予深圳一定的放权，主要是为了让深圳更好地灵活处理地方用地的自主权。

作为四大一线城市中面积最小的城市，深圳一直受困于“地少人多”以及由此推高的房价。此次土地管理“扩权”或有助于深圳增加住房建设供地，提高土地利用效率。

“提高土地利用效率，加快对现有土地资源的开发、改造和更新才是比较切实可行的路径。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经记者表示，深圳将近2000平方公里的土地面积不算小，合理、高效地利用起来，潜力也是无限的。

土地资源向中心城市倾斜

此次《意见》扩大了深圳土地自主管理权限，深圳或将在更大的范畴内获得土地统筹空间。

《意见》从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，支持广东、深圳进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力。

自然资源部特别提出，支持深圳深化自然资源领域改革探索，充分发挥深圳“双区叠加”优势。

除了支持广东和大湾区改革探索事项全部适用深圳外，《意见》提出，简化将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批手续、加强闲置土地和因违约收回土地的管理、探索国有土地使用权到期后续期的操作路径以及盘活工业用地等，从多方面来增加深圳建设用地。

其中深圳获得的“探索国有土地使用权到期后续期的操作路径”的权限，以及深圳、广东省大湾区城市获得的“研究探索处理历史遗留违法用地问题的办法”的权限，显得尤为引人注目。也就是说，未来住宅、商办物业下面的国有土地到期之后，该如何续期，将在深圳率先探索。

深圳土地管理权限的扩大，也体现了近年来土地资源向中心城市倾斜的趋势。

今年3月，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)（下称《决定》），在严格保护耕地、节约集约用地前提下，改革土地管理制度，赋予省级政府更大用地自主权。

《决定》称，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市政府批准；试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市政府批准。

当前新增用地指标、年度计划等权限仍在中央，各省份每年的土地审批指标是相对固定的，但在有限的“蛋糕”之下，省域内各个城市如何分配也十分重要。审批权下放到省级，有利促进省域土地资源的优化配置，利好强省会、中心城市的发展。

对大城市来说，土地指标不够，不仅导致住宅用地不足，而且需要重点布局的新产业、新基建也面临着用地的掣肘。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，中心城市的建设用地满足不了，对城市化的发展就会产生不利影响。要突破这种束缚，就应该在分配用地资源时，更多向中心城市倾斜。中心城市土地的单位产值高，用地更为集约，土地资源向中心城市倾斜，也有利于提高土地的使用效率。

广东体改研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，中心城市是政治、经济、文化、医疗、交通等各个领域的中心，高端制造业、新兴产业、大企业一般都集中在中心大城市。因此土地指标向大城市倾斜也有利于大城市布局这些产业，有利于实现经济的高质量发展。

提高土地利用效率

目前深圳全市面积（不包括深汕特别合作区）约1997平方公里，根据2005年出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》，基本生态控制线范围内的土地面积为974平方公里，占比接近深圳市总面积的一半。

2016年2月，深圳市出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，提出研究划定产业区块控制线，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。

如此一来，剩余不到800平方公里的土地，还需要容纳居住、商业服务、交通设施、公共服务设施等一系列城市功能。

在此情形下，一方面，“地少人多”一度成为拉高深圳房价的背后推手。

深圳市住房和建设局的统计数据显示，2020年上半年深圳累计成交二手房4.4万套，成交均价为6.5万元/平方米，同比分别增长41.9%、4.9%。

近四年，深圳实际供应居住用地766.6公顷，仅占实际供应建设用地的14.2%。近三年每年供应住房仅8.1万套，难以满足年均新增37万人住房需求，常住人口住房自有率仅为24%。

今年4月，深圳市住建局印发《住房发展2020年度实施计划》，其中提出，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%～40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

美联物业全国研究中心总监何倩茹在接受第一财经记者采访时表示，从长期来看，稳定房价的最有效方法，还是增加供应量。对于深圳2000万常住人口而言，一百多万套的商品住房是远远不够的，因此政府应加紧落实各项保证新房供应量增加的政策，并尽力保障中低收入人士的购房需求，稳房价的目标才能实现。

目前，深圳也已有意加大居住用地供给，2020年全市计划供应居住用地293.2公顷，对比2019年计划供应的150公顷增加了近一倍。

另一方面，在住房建设用地紧张的同时，土地利用效率却亟待提高。

根据深圳市规划和自然资源局2020年5月公布的最新《闲置土地信息公开表》，第一财经记者发现，深圳目前共有59宗闲置地块，总面积合计约195万平方米，其中因政府原因造成的闲置地块有20宗，企业原因造成的有34宗，非单一原因的有5宗，闲置的时长短则1个月，长则超过17年。

李宇嘉对第一财经记者分析，高度城市化的城市更需要提高土地利用效率。深圳目前仍存在大量闲置土地，若是政府原因造成的，政府公共配套规划应该尽快跟上；若果是企业原因造成的，涉及的经济纠纷或违法事件，企业方面应该尽快解决。

除盘活闲置用地之外，分类盘活利用存量工业用地也是十分紧要的一环。深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁曾做出论断，从长期看，深圳要从目前30%的建设用地用于工业发展，逐步降低为20%。

“工业用地的大幅压缩，不会伤及深圳的制造业，因为深圳已经在探索临深模式和飞地模式。”宋丁认为，深圳从工业用地腾挪出来的大量土地可以引进国内外更多高水平的服务业，全面提升深圳城市的对外辐射和服务能力，提升深圳在大湾区的核心城市价值，提升深圳的国际化水平；可以开发更多的合法的租赁住房、公有产权住房、商品住房。这种情况下，深圳的土地将得到更加合理的利用，将成为国内城市土地节约集约利用的典范城市，深圳合法住房严重短缺的局面将从根本上改观，整个城市由土地匮乏引起的种种严重问题也将迎刃而解。

仍有扩容需求

在增加用地资源的同时，拓展城市发展空间也是提高大城市承载力的重要一环。

今年4月，国家发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提到，要完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

也就是说，通过行政区划调整，将是中心城市拓展发展空间的重要途径。自今年6月中旬以来，共有涉及四川省成都市、吉林省长春市等多地县级以上行政区划变更消息相继宣布。

中心城市的行政区划调整，一般有两个途径：一是城市行政范围内的区域调整，主要是将城市下辖的县（市）撤县设区，同时优化原有市辖区的调整，这种途径难度相对小一些。当前，四大一线城市北上广深以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等强二线城市都已经进入到“无县时代”。此外，还有相当多中心城市正在推进撤县设区，做大做强中心城市平台。

另一种途径是，将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入，扩大城市的发展空间。近十年来，已有合肥、成都、西安、济南、长春5个省会城市合并周边地区，实现做大做强。

无论是撤县设区，还是合并周边地区，都有利于中心城市的平台进一步扩大，城市可以在更大的空间范围内统一布局。

第一财经记者对33个重点城市的土地面积、常住人口数据进行梳理后发现，有15个城市的土地面积低于1万平方公里，包括上海、广州、南京、郑州、武汉等，此外，厦门、深圳、东莞、佛山和无锡都不足5000平方公里。其中，厦门仅为1699平方公里，在一二线城市中最小。深圳在合并深汕特别合作区之后，也仅2400多平方公里。总体上，这些城市都面临着向周边扩容的需求。