五年健全公卫应急管理体系，上海这份纲领性文件如何解读

当前，超大城市公共卫生建设成为我国一项极其重要而紧迫的战略任务。

为全面提升上海应对重大疫情和公共卫生安全事件的能力，持续增强城市核心竞争力，上海近日发布了《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》（下称《意见》）。

在8日举行的上海市政府新闻发布会上，上海市副市长宗明表示，“从此次疫情防控实践来看，应对重大的疫情公共及突发事件，必须要有一个非常完善的体系；该体系越是坚强有力、指挥灵敏高效，其应对重大突发疫情越是有效、快速。”

《意见》共提出四项主要任务，涉及20项内容，包括要建设五大体系、完善五个机制、加强五个能力，以及强化五个保障，目标是“到2025年，形成统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的公共卫生应急管理体系，打造平战结合、专业化、复合型、高水平公共卫生人才队伍，疫情监测、疾病救治、物资保障、科研攻关等能力显著提升”。

2025年是否能够完成这一目标？公共卫生政策领域专家、上海创奇健康发展研究院创始人蔡江南在接受第一财经记者采访时表示：“这份《意见》是一份全面、系统且具有指导意义的纲领性文件，囊括了公共卫生安全体系的方方面面。由于上海在公共卫生体系建设上基础较好，因此只要政府下定决心，非常有望实现这一目标。”

复旦大学公共卫生学院党委书记罗力告诉第一财经记者，《意见》的制定对下阶段的公共卫生工作有多方面的意义，首先是为防控境外输入性病例做好准备，该文件就做了制度上的储备；其次，是为将来可能发生的重大疫情做好准备，以减少可能会有的损失。

五大体系筑牢公卫安全防线

上述五大体系，分别是建设集中统一、智慧高效的公共卫生应急指挥体系，建设协同综合、灵敏可靠的公共卫生监测预警体系，建设国内领先、国际先进的现代化疾病预防控制体系，建设定位明确、平战结合的应急医疗救治体系，以及建设党委领导、政府负责、多方参与的公共卫生社会治理体系。

蔡江南表示，该《意见》对于上海公卫体系建设可以发挥方向性作用，但在后续如何落地，还需要相关实施细则。也就是说，需要将目前这一原则性的内容逐步细化落实到人、财、物及相关部门。

罗力也认为，“这次总结的时间也很适宜，目前刚取得阶段性的胜利，各个部门之间对经验做法还处在深刻印象阶段，这时上海市政府及时组织各部门把相应的东西都提出来，这一做法非常好。不过，这个文件是一个纲领性的文件，后面还有大量的工作要做。”

要建设好上述公共卫生相关体系，亟须配备哪些资源和力量？

“目前来看，自SARS疫情以来，我们的公共卫生监测预警体系建设得较好，另外几个体系则还有提升的空间。这些提升不仅仅是物理意义上的，而是要在制度建设上做到非常明确的责任分配。同时，相关制度也要具备一定的法律权威，及具体的执行能力。也就是说，除了要有信息系统、硬件设备外，也要有宏观管理层面来指导。”蔡江南说。

宏观管理包括哪些内容？蔡江南说，这包括了责权分配及与之相对的激励机制、惩罚机制等。其他的，则要进行物资、人力上的配备。政策、制度、法律、权利都需要陆续建设。

记者注意到，“平战结合”的应急医疗救治体系，也在《意见》中被多次提及。比如，要“把上海市公共卫生临床中心纳入上海市公共卫生应急管理体系，与市疾病预防控制中心形成更为紧密有效的防治结合体系。加强各区传染病救治资源配置，有条件的可以独立设置传染病医院”。

如何理解“平战结合”？独立设置传染病医院又具有怎样的意义？蔡江南举例说，目前，位于金山的上海公共卫生临床中心，在一些突然和急性传染病疫情中相当于北京小汤山、武汉火神山，在平时也可以做一些其他传染性疾病的治疗。这就是平战结合的意义。

硬件与软件建设并行

而体系建设上还需要关注哪些方面的能力？上海市卫健委主任邬惊雷认为，需要从硬件、软件建设上考虑。

比如，从硬件建设上看，第一是疾控体系，“要加强各级疾控中心的人员、设备配置，提升实验室能力，并推进检测及检验平台的相关设置等。”邬惊雷说，“第二是救治体系，除了定点医院的传染病科室建设外，还要增进各级综合医院的传染科相关建设，包括病房、发热门诊等。同时，社区卫生服务中心发热哨点的作用也要进一步加强。”

为此，《意见》规定了基层社区在公共卫生社会治理体系中的职能。比如，要“建立完善应急状态下街镇（居村委会）、公安派出所与社区卫生服务中心三方联动机制，强化社会动员，进一步完善以基层党组织为核心，居村委会为主导，业委会、物业公司、社区党员、志愿者、居民骨干等共同参与的基层社区防控架构”。

蔡江南分析，“在基层社区防控机构间，要如何进行制度化、规范化的协调，并通过信息的传递进行联动，非常重要。”

如何体现其中“多方参与”的意义？蔡江南认为，这主要体现在体系建设所需要的社会分工上。比如，政府在其中更多地是起到了规划、协调作用，那么，如何充分调动社会力量则要考虑清楚，包括社会办医中有没有可以调动的力量、科技型企业的技术赋能等。

而在建立智慧高效公共卫生应急指挥体系方面，宗明认为，“要依托全市一网统管平台，建设多数据、全方位、广覆盖的市级公共卫生应急指挥系统，建立疫情联防联控大数据智慧决策平台。”

宗明表示，通过这样的系统和平台，来增强公共卫生应急指挥能力，即实现当前态势全面感知、医疗卫生资源统筹调度、重大信息统一发布、关键指令实时下达、多级组织协同联动、发展趋势智能预判等六大能力。长远来说，对上海这样的特大城市公共卫生管理也是至关重要的。

疫情期间，以随申码、来沪人员健康信息登记、心理咨询服务、实时疫情通报、发热门诊一键查询等人们常用的“热门”功能软件为例，其都是基于健康云APP下的“上海新冠肺炎公共服务平台”大数据为信息与技术支撑，该平台的开发企业万达信息董事、高级副总裁姜锋告诉第一财经，“未来，在疾控领域，相关的公共卫生事前监测系统将逐步通过市区两级平台渗透到医疗相关系统中去，以此形成信息和情报的实时互动。”

《意见》还提到，要“加快智慧卫监、疫苗药品追溯监管、互联网医疗救治管理等平台建设；加快5G、区块链等技术在公共卫生领域的应用”。

“智慧卫监需要两个要素来实现。第一是将各类信息及时、准确地从各部门收集汇总起来，这是作出指挥与决策的前提；第二是要基于跨部门的充分协调，包括公共卫生部门、医疗机构、交通运输、物资储备、医保等方面。”蔡江南告诉记者。

除了硬件外，软件方面如学科、人才队伍建设，也将进一步完善体系架构。

《意见》中有关人才队伍建设提到，要“加强公共卫生与临床学科结合，开展病原微生物与生物安全、大数据与人工智能应用、卫生应急管理、消毒与病媒控制、食品与环境卫生、心理与精神卫生等学科建设等。鼓励医学院校设置并加强公共卫生与预防医学相关专业学科建设，扩大招生和培养规模，加大公共卫生国际人才培养力度”。

“公共卫生领域相关人员编制、职业发展途径、职业结构、薪酬体系等都需要着重推进，以使得这支队伍能够得到充分巩固，并在未来更好地提升城市应对重大疫情及应急事件的能力。”邬惊雷说。

蔡江南也进一步认为，一方面，不仅是公共卫生专业人员需要掌握相关专业知识，所有医学、护理人员都需要开展公共卫生方面的培训、教育。另一方面，除了专业公共卫生院校要扩大招生外，公共卫生领域人才的待遇、社会地位、工作机会也需得到更多重视。