口罩分配如何更科学？建议进行事中绩效管理

自新冠肺炎疫情大范围暴发以来，口罩迅速成为短缺物资，千金难求。虽然在中央的统一指挥下，各部门各地方奋力恢复原有产能、迅速拓展新增产能，但口罩等卫生资源紧缺现状暂时难以改变。

因此，分配好相对有限的口罩等紧缺医疗资源，密切监管相关分配政策的执行情况，做到及时纠偏是当务之急。这是一个既要体现公平、又要体现效率的重大课题，也是检验各地政府执政能力的考题。

日前，商务部、发改委联合出台《关于保障流通企业防护用品需求做好市场保供工作的通知》，一线工作人员的口罩需求得到了优先满足，故本文仅就口罩在普通民众中的配给开展讨论。

各地口罩分配政策分析

口罩虽小，事关疫情防控工作大局，也事关每一个家庭、每一名群众生命安全和身体健康。应该怎么分配？全国都在答这道题。

广州发布“穗康”小程序，市民每晚8点可线上预约，以提交申请的先后次序，先到先得。预约成功的市民可享受口罩费和快递费全免，每人每次最多只能预约5个口罩。如果当日未能预约成功，可于次日晚8点再次预约；成功预约的市民隔两天才能重新预约。

厦门采取网上登记、公正摇号、现场购买的方式，每天上午9点对已登记的市民进行摇号抽签，登记对象为厦门户籍人口或者在厦缴纳社保人员，中签者最多可购买6个口罩。

上海则实行“社区预约登记，药店凭证购买”，依托覆盖全市58家连锁药店近1200家门店的民用口罩保障网络来发售口罩。居民要先在小区取得预约号，而后凭相关身份证件到居委会领取购买凭证，等居委会电话通知后方可到指定药店购买口罩，一人一轮可购买5只。

以上这些城市的口罩分配政策，尽管在具体分配方式上存在差别，有的是先到先得，有的是摇号抽签，但都有一个共同点：通过政府“中心统筹分配”的方式，利用“限购”、“申购”等手段，让尽可能多的群众获得口罩，减少感染风险，降低对社会整体健康状况的不利影响。这些看似纷繁复杂的政策背后，是各地方政府都秉持着的理念——尽可能公平地分配口罩。

诚然，口罩分配政策的迅速推出值得肯定，但我们也要看到现行政策中存在的一些问题。如对“本地人”的优先供给。生活在同一城市、同一社区，没有户籍的人士（尤其是那些非正规就业人士）在非常时期通常难以获得短缺物品的同等待遇。虽然随着信息技术的飞速发展，智能手机已实现基本普及，但仍有不少老年人、残疾人难以通过网络途径预约购买口罩。

诸如此类的问题还有很多，怎么解决？

绩效管理在口罩分配政策中的应用

口罩分配，既要统得起来，也要细得下去。以结果为导向的绩效管理理念，建立起针对口罩分类政策的全过程绩效管理体系，通过目标管理、事前评估、运行监控、绩效评价及结果应用等手段，加强口罩分配政策的监督与管理，不失为一种解决方案。不过，考虑到目前的紧迫局势，在时间、人力等客观条件上来不及开展政策事前绩效管理，开展事后绩效管理也为时尚早，大部分地区还在“摸着石头过河”。因此，开展口罩分配政策事中绩效管理，通过绩效运行监控科学分析政策执行情况，对及时发现问题、进行政策调优意义重大。

绩效运行监控是全过程预算绩效管理的重要环节，是相关部门依据设定的绩效目标对绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理活动，主要包括绩效监控设计、绩效监控实施和监控结果应用三个环节。

在绩效监控设计中，主要是对绩效监控内容、监控指标和监控方式的选择。

首先，笔者尝试建立口罩“生产-流通-分配-使用-处置”的全过程口罩监控路径，提炼不同环节的监控重点及监控指标，通过对指标数据表现的实时分析，发现现行口罩分配政策存在的问题，做到及时纠偏整改。具体操作上：

在生产环节，其核心是“提产能，控质量”，主要考察口罩供给与口罩需求的关系以及生产的口罩是否符合质量标准，可通过“口罩供需平衡率”、“口罩质量达标率”等指标予以监控；

在口罩流通环节，其核心是“促流通，稳物价”，主要是考察口罩自生产到投入市场到最后发放给居民的效率，以及维持口罩价格相对平稳，可通过“新生产口罩投入市场天数”、“口罩配送到位时长”、“疫情前后口罩价格增长率”等指标予以监控；

在口罩分配环节，其核心是“重公平，精投放”，主要考察口罩分配制度是否公平，可通过“不同人群周均口罩分配个数”、“重点地区口罩保障率”等指标予以监控；

在口罩使用环节，其核心是“禁滥用，保民生”，主要考察不同风险等级地区居民使用口罩是否科学，是否存在过度防护的情况，可通过“口罩正确使用率”、“不同风险等级地区居民日均口罩消耗数”等指标予以监控；

在口罩处置环节，其核心是“防污染，准处置”，主要考察废弃口罩是否按相应的垃圾分类处置制度进行科学处置，可通过“废弃口罩处置率”等指标予以监控。

其次，考虑到疫情期间，口罩使用量大、人群涉及面广、突发性事件多等现实情况，常规的监督方式可能难以满足现阶段管理需要，因此要充分借助大数据及人工智能算法等先进技术，建立贯穿市、区、街道、居委、楼宇的全覆盖的卫生物资分配绩效云监控体系。

通过云监控体系实时监控居民需求、疫情分布和疫情发展趋势，对口罩等医疗防护物资、日常生活保障物资等资源智能调度，实现物资保障生产、供应全流程对接。同时，通过与其他疫情防控信息系统的数据交互共享，实现决策者对疫情风险的“先知先觉”，为打好“战疫”提供决策支持；另外，卫生物资分配绩效云监控平台的建立还有助于收集绩效运行数据，为口罩分配政策的事中绩效管理提供全面、翔实、高质量的数据支持。

在绩效监控实施中，主要是对口罩分配政策的绩效运行数据的处理与分析。一是对数据进行核实，确保数据的真实性；二是对数据进行分析，主要关注口罩分配政策是否得到较好执行、绩效指标的变化趋势是否符合预期、绩效目标的实现程度等，最终形成绩效运行监控报告。

监控结果应用是绩效运行监控的最后一环，也是绩效事中管理工作落到实处、产生实际价值的关键。在具体操作中，一是要通过建立健全监控结果反馈制度、绩效问题整改责任制、结果应用跟踪机制等管理约束机制，保证相关部门切实落实整改意见；二是要做到“监”与“控”并重，对于监控中发现的问题及时反馈，督促相关部门在规定期限内落实整改。同时，还要总结政策实施中的经验教训，不断完善管理机制，为后续出台更科学的口罩分配政策奠定基础，达到螺旋式改进提升的效果。

后记

目前，我们看到各地政府已在积极地对本地口罩分配政策进行优化完善，大部分地区已基本实现了“去户籍化”，无论是否拥有户籍，都可通过统一渠道申购口罩；上海市青浦区安排村委会对失独老人、尿毒症等重病患者优先上门配送口罩；徐泾镇尚茂社区居委开辟了专用预约工作室，预约居民一个出来后，下一个再进去，防止人多拥挤造成交叉感染；黑龙江呼吁不同场所、不同人群选择合适口罩类型，不过度防护，号召本省群众用N95/KN95及以上标准口罩置换一次性使用医用口罩，并将置换所得优先保障“一线”需求；浙江省要求公务员带头科学使用口罩，除特殊岗位防护需要外，公职人员一般不得佩戴N95医用防护口罩；江苏省盐城市致力于加强信息披露机制，不仅可以在手机APP上预约购买口罩，还详细公布了一周可购买几次、一次几只、每只的价格、全市每天的投放总量、类型、预计等候天数等信息。

疫情防控阻击战是一场综合战、系统战，是对我们的应急机制、执行能力、协调能力的综合考验。口罩等重点防护物资是保障公众生命健康的基本必需品，保障口罩的科学供应和调配，是打赢这场战役的关键一环。建议各地区相关部门进一步树立以结果为导向的绩效管理理念，强化口罩分批政策的事中绩效管理，借鉴各地区的成功经验，完善本地区口罩分配政策，扎实打好防疫阻击战。

（作者系上海财经大学公共绩效研究院教授）